Sentencia 204/1992, de 26 de noviembre de 1992, del pleno del tribunal constitucional en la cuestión de inconstitucionalidad 2414/1991, en Relacion con el art. 23.2 de La Ley Organica 3/1980, del consejo de estado.

Marginal:BOE-T-1992-28340
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Venayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver i Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.414/91, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en los recursos acumulados núms. 1.368/90 y 1.370/90, sobre la supuesta inconstitucionalidad del art. 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, en relación con el art. 22.3 de la misma Ley, en cuanto pudiera vulnerar los arts. 2, 137, 148.1.1., 107 y 153 C.E. Han sido parte el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal y Ponente el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante Auto de 5 de noviembre de 1991, la referida Sala de lo Contencioso-Administrativo elevó a este Tribunal la presente cuestión de inconstitucionalidad, sobre la base de los siguientes antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho:

      1. La cuestión se plantea en los recursos contencioso-administrativos núms. 1.368/90 y 1.370/90, acumulados, interpuestos por GUICAS, S.A., OPROMO, S.A., GILBIS JUEGOS, S.A. y ASOCIACION AUTONOMA VALENCIANA DE EMPRESARIOS DE JUEGOS LEGALIZADOS, contra el Decreto 89/1990, de 11 de junio, del Consell de la Generalidad Valenciana por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo. Considerando la Sala decisivo para la decisión de dichos recursos un juicio sobre la constitucionalidad del art. 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (L.O.C.E.), acordó oir a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la procedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, con suspensión del plazo para dictar sentencia. La Generalidad Valenciana mostró su conformidad al planteamiento de la cuestión, a lo que se opusieron la parte actora y el Ministerio Fiscal.

      2. La Sala expone en el Auto de planteamiento tener dudas razonables acerca de la constitucionalidad del art. 23.2 de la L.O.C.E., en cuanto dispone que el dictamen del Consejo de Estado será preceptivo para las Comunidades Autónomas en los mismos casos previstos en dicha Ley Orgánica para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes. No desconoce la Sala la polémica doctrinal y jurisprudencial surgida sobre este precepto ni la STC 56/1990, donde este Tribunal ha afirmado que el Consejo de Estado no es un órgano exclusivamente vinculado al Gobierno, sino que tiene en realidad el carácter de órgano de relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece. De ahí la función que le atribuye el art. 153 b) C.E. y la innegada posibilidad de que las Comunidades Autónomas le consulten con carácter voluntario. Sin embargo, al exigirse dictamen preceptivo del Consejo de Estado para aprobar los Reglamentos ejecutivos de las Comunidades Autónomas se está introduciendo un sistema de control no previsto en el art. 153 C.E. y se está vulnerando la competencia de autoorganización de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.1. C.E.), al insertar en su organización un órgano dependiente del Gobierno, de manera semejante a como estableció la STC 227/1988 respecto del Delegado del Gobierno de la Administración Hidráulica de las Comunidades Autónomas. En el ejercicio de su capacidad de autoorganización, algunas de éstas -en concreto Cataluña y Canarias- han establecido sus propios órganos consultivos, casos estos en lo que parece aún más evidente la inconstitucionalidad de la exigencia del art. 23.2 de la L.O.C.E., por ser entonces el dictamen previo del Consejo de Estado innecesario y contrario al principio de eficacia (art. 103.1 C.E.).

    2. Admitida a trámite la cuestión de inconstitucionalidad por providencia de 10 de diciembre de 1991, el Abogado del Estado se personó, en la representación que legalmente ostenta, formulando las siguientes alegaciones.

      La argumentación de la Sala promovente de la cuestión trasluce, a su juicio, una concepción muy limitada del Consejo de Estado, como órgano que actúa , concepción que no se corresponde con nuestro ordenamiento jurídico. El Consejo de Estado es un órgano de relevancia constitucional (art. 107 C.E.), cuya constitucionalización obedece a una opción explícita del constituyente en favor de esa pieza del conjunto institucional y de su intervención previa a la adopción de decisiones administrativas. Esta opción, dado el prestigio y la imparcialidad del Consejo de Estado, supone un de garantías en el actuar administrativo, lo que debe tener proyección en todas las instituciones del Estado en su conjunto, es decir, en el Estado considerado como totalidad y no sólo en el Estado central. Y ello es así, subraya el Abogado del Estado, debido a la manifiesta independencia de criterio, neutralidad y objetividad del Consejo de Estado, asegurada por su Ley Orgánica y por su Reglamento Orgánico. Por eso, cuando el art. 107 C.E. dice que el Consejo de Estado , esta expresión debe entenderse en sentido material, es decir, como órgano supremo consultivo , tal como aparecía en el texto de la Comisión constitucional del Congreso (al igual que en los precedentes republicanos). Todas estas notas características del Consejo de Estado han sido recogidas por la STC 56/1990, y apuntan a concluir la perfecta constitucionalidad del art. 23.2 de la L.O.C.E. Precisamente por considerarlo como una pieza o elemento fundamental del modelo de Administración pública, la Constitución reserva su regulación y competencias a una ley orgánica, remitiéndose a esta ley en lo que respecta al alcance de sus competencias, incluso por relación a las Comunidades Autónomas. La relevancia constitucional del Consejo de Estado lo hace, por lo demás, plenamente compatible con la autonomía reconocida en los arts. 2 y 137 C.E., pues su independencia excluye cualquier noción de interferencia indebida en el desenvolvimiento del derecho a la autonomía, siendo su condición de garantía más que de control.

      Además, la intervención preceptiva del Consejo de Estado en relación con las actividades de las Comunidades Autónomas encuentra pleno asiento en la competencia del Estado para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 C.E.). El art. 23, párrafo segundo, de la L.O.C.E. dispone que el dictamen del Consejo de Estado será preceptivo para las Comunidades Autónomas . Esto reenvía a los arts. 21 y 22 de la L.O.C.E. y, si bien algunos de sus apartados son manifiestamente inaplicables a las Comunidades Autónomas, sí son aplicables aquéllos que suponen intervenciones del Consejo en típicos procedimientos administrativos (art. 22, núms. 9, 10, 11, 12, 13 y 17), en la elaboración de normas (arts. 21.1 y 22.3) o en modificaciones presupuestarias (art. 21.14), hipótesis todas perfectamente reconducibles al régimen jurídico de las Administraciones públicas o procedimiento administrativo común. Por otra parte, el art. 23.2 de la L.O.C.E. no impide que el legislador autonómico imponga el dictamen preceptivo de un órgano consultivo autonómico sobre los mismos asuntos, siempre que se respete la supremacía asesora del Consejo de Estado, cuyo informe debe ser siempre posterior.

      Este cumple una función esencial de garantía del administrado en virtud de su auctoritas, con la que no puede rivalizar ningún otro órgano consultivo; garantía especialmente marcada en aquellos casos en que se requiere el informe favorable (por ejemplo, arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo y art. 50 de la Ley del Suelo).

      Prueba del carácter de base del régimen jurídico de todas las Administraciones públicas que colorea la intervención preceptiva del Consejo de Estado es la previsión de tal intervención que hace el art. 48, e implícitamente el art. 53, de la Ley de Bases del Régimen Local.

      En consecuencia, aunque el del art. 107 C.E. es el del art. 97, es decir, un órgano estrictamente estatal, no se puede desconocer la vocación expansiva de muchas de las normas del Título IV de la Constitución. Tanto más en el caso (que es el de la Comunidad Valenciana en estos momentos) en que una Comunidad Autónoma carece de una institución similar, pues entonces serían de imposible aplicación todas las previsiones legales que exigen el dictamen del Consejo de Estado.

      Por el contrario, habiendo optado el constituyente por un modelo general de Administración pública donde se inserta como pieza muy relevante el asesoramiento previo e imparcial de un órgano con la auctoritas del Consejo de Estado, la aplicación efectiva del modelo no puede quedar al arbitrio de las...

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