SENTENCIA 237/1992, de 15 de Diciembre, del Pleno del Tribunal constitucional en los Recursos de Inconstitucionalidad 336/1986 y 349/1986 (acumulados), promovidos, respectivamente, por el Gobierno vasco y Por la Junta de Galicia, contra determinados preceptos de la Ley 46/1985, de 27 de Diciembre, de Presupuestos generales del Estado para 1986.

Marginal:BOE-A-1993-1374
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
EXTRACTO GRATUITO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver i Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad acumulados con los números 336/86, promovidos respectivamente por el Gobierno Vasco y por la Junta de Galicia, contra determinados preceptos de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, ha comparecido el Gobierno de la nación representado por el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. El día 29 de marzo de 1986, los Letrados don Javier Balza Aguilera y don Faustino López de Foronda Vargas, en nombre del Gobierno Vasco, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 11 y 61.3, así como la Disposición adicional cuadragésimo octava de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986.

      Algo después, el 1 de abril, entró en este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad presentado en el Juzgado de Guardia el 26 de marzo por el Letrado don Heriberto García Seijo, en nombre de la Junta de Galicia, contra los arts. 11.2 b) e i) y 3; 55, 56, 59.5 a) y b), 61 y 62, así como la Disposición transitoria primera de la misma Ley 46/1985.

      Una vez admitidos a trámite ambos y acumulados por Auto de 19 de junio siguiente, el Abogado del Estado formuló sus alegaciones el 22 de julio de ese año.

      En escrito presentado el 12 de septiembre de 1987, la Junta de Galicia anunció su desistimiento de la impugnación del art. 59.5 a) y b) de la Ley 46/1985, exclusivamente. El Abogado del Estado nada opuso al mismo, como tampoco el Gobierno Vasco, que no formuló manifestación alguna y, a la vista de ello, el Pleno, en providencia de 14 de octubre de aquel año, acordó que sobre el desistimiento interesado .

      En providencia de 10 de diciembre del corriente año, se ha señalado para deliberación y votación de esta Sentencia el día 15 del mismo mes, en cuyo día se llevó a efecto.

    2. El Gobierno Vasco, en su demanda, nos explica que el art. 11 de la Ley impugnada, donde se limita el aumento de las retribuciones en el sector público ese año al 7,2 por 100 del conjunto de las remuneraciones íntegras del personal en activo no sometido a legislación laboral y del mismo porcentaje de la masa salarial del personal laboral al servicio, entre otros, también de (apartado 2 b)), contradice la Constitución (arts. 134.2, 137, 156 y 157.3, in fine), el Estatuto del País Vasco (arts. 10.4, 40 y 44) y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (arts. 1, 2 y 5, entre otros). En definitiva, la supuesta inconstitucionalidad del precepto se centra en que vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, aun reconociendo que está limitada por el ámbito de competencias de cada Comunidad, por los principios de coordinación y solidaridad y por los límites derivados del principio de unidad económica, si bien éstos son tasados y tienen su punto de referencia obligado en un título competencial previo, por lo que no habilitan al legislador estatal, por medio de operaciones formales, a inmiscuirse en campos que le están vedados.

      Sentado lo anterior, el principio de autonomía financiera que consagra el art. 156.1 C.E. y que concreta el art. 40 del Estatuto del País Vasco, implica una autonomía de ingresos, de gastos, de gestión y presupuestaria, si bien se proyecta fundamentalmente en la vertiente del gasto, tal como se deduce de la Ley Orgánica más arriba mencionada. Pues bien, el art. 11 ahora impugnado limita la autonomía política de las Comunidades Autónomas en este aspecto, al hacer extensivo al personal dependiente de las mismas el incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público estatal.

      Por su parte, en los arts. 40 y 44 del Estatuto se determina la existencia de una Hacienda propia y se consagra la autonomía presupuestaria de esa Comunidad, en cuyos presupuestos, elaborados por el Gobierno Vasco y aprobados por su Parlamento, se contendrán los gastos de la actividad pública general. Si a ello se suma que, según el art. 10.4 del mismo Estatuto, la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en materia de régimen local y estatuto de los funcionarios del País Vasco y su Administración Local, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.18 de la Constitución, es claro que corresponde a aquélla determinar el incremento global de las retribuciones de sus funcionarios, con las limitaciones que resulten de los principios de coordinación y solidaridad.

      A ello no puede oponerse el carácter de norma básica del art. 11 de la Ley de Presupuestos recurrida, pues, por una parte, se trata de una medida conyuntural que no afecta sólo a los funcionarios y, por otra, no responde a la idea de regulación uniforme a que obedecen las bases. Desde distinta perspectiva ese art. 11 excede el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado, referido por el art. 134.2 de la Constitución exclusivamente al sector público estatal.

      Además, si bien la potestad de la Comunidad Autónoma de elaborar su propio Presupuesto está limitada por el principio de coordinación con el Estado, según el art. 2.1 de la Ley Orgánica de Financiación, esta misma ha creado conforme al art. 157.3 de la Constitución, un instrumento para aquel principio en tal aspecto, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, cauce idóneo para la coordinación presupuestaria. Sin embargo, prescindiendo de este órgano y sin título específico que lo avale, el Estado pretende imponer a las Comunidades Autónomas un límite porcentual en el incremento de las retribuciones del personal a su servicio, desconociendo la autonomía financiera de aquéllas, que tampoco responde a las exigencias de la planificación económica, cuyo procedimiento de elaboración es otro y en el cual deben ser oídas las Comunidades Autónomas (131.2 de la Constitución).

      En el art. 61.3 de la Ley 45/1986, donde se reiteran principios recogidos en la Ley 7/1984, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial, que se ha impugnado también por el Gobierno Vasco, se rechaza por inconstitucional la obligatoriedad de que toda Comunidad Autónoma elabore un programa de desarrollo regional o plan de inversiones regionales para poder aplicar las cantidades del Fondo, así como que los tales planes deban acomodarse a una metodología previamente aprobada por el Gobierno.

      Esto supone una reformulación del ámbito de competencias definidas por la Constitución, sin que exista un respaldo en ella o en el Estatuto que la ampare, como también una limitación de las potestades atribuidas constitucionalmente a diversos órganos y la creación de controles sobre la actuación de las Comunidades Autónomas no establecidos en el texto constitucional. En efecto, al exigirse un programa de desarrollo regional para recibir las cantidades del Fondo de Compensación Interterritorial, cuyas directrices, criterios y metodología debe ser aprobada por el Gobierno, se invaden las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en particular la que recoge el art. 10.25 del Estatuto, transformándolas al menos en materia de competencia compartida. Si bien las obligaciones que a las Comunidades Autónomas impone el art. 61.2 de la Ley de Presupuestos impugnada podrían encuadrarse dentro del planeamiento económico a que se refieren los arts. 131 y 138 de la Constitución, debe tenerse en cuenta que la planificación central a que aluden debe llevarse a cabo mediante ley (art. 131.1) y con el protagonismo que allí se concede a las Comunidades Autónomas. En este sentido, el citado art. 61.2 de la Ley de Presupuestos produce una deslegalización en cuanto prevé la aprobación por el Gobierno de una metodología común de los programas de desarrollo regional, sin intervención de las Cortes Generales, mediante una simple consulta al Consejo de Política Fiscal y Financiera y no mediante las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas, como sería preceptivo.

      La Disposición adicional cuadragésimo octava de la Ley 46/1985 prohíbe, con carácter de norma permanente, el destino de fondos públicos a aquellas Entidades o sistemas de previsión social complementarios de la Seguridad Social, cuya constitución y existencia dependa en exclusiva de la voluntad de cualquiera de los organismos mencionados en el art. 11.2. Esta interpretación quiebra los principios de autonomía presupuestaria y de autoorganización de las Administraciones públicas, salvo si se entendiera que sólo se prohíbe la financiación pública de entidades de previsión sometidas al protectorado de aquellos Organismos públicos y no de las constituidas por ellos en exclusiva.

      En cualquier caso, el art. 149.1 de la Constitución, que reserva al Estado las bases de ordenación de los seguros, no contempla las mutualidades de previsión social, a quienes, en cambio, hace referencia específica el art. 10.23 del Estatuto, donde se reserva a la Comunidad Autónoma la materia , a diferencia de la ordenación del seguro, en que sólo le atribuye competencias de desarrollo legislativo y ejecución (art. 11.2 a) del Estatuto). Por tanto, corresponde a la Comunidad Autónoma la ordenación in toto de tales mutualidades, sin someterse a bases de ordenación dictadas por el Estado. Según el art. 10.23 del mismo Estatuto, la competencia autonómica en materia de debe, ciertamente, ejercerse . Pero eso significa tan sólo que deberá respetarse esta legislación en lo que sea aplicable a las mutualidades o cuando la legislación sobre mutualidades se remita a ella, de acuerdo...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA