SENTENCIA 220/1992, de 11 de Diciembre de 1992, del Pleno del Tribunal constitucional, en los Conflictos positivos de Competencia 591/1986, 604/1986, 1137/1987 y 1325/1987 (acumulados), promovidos por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y Por el Gobierno vasco, contra el Real decreto 2615/1985, de 4 de Diciembre, que aprueba el ...

Marginal:BOE-A-1993-1241
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver i Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los conflictos positivos de competencia núms. 591/86, 604/86, 1.137/87 y 1.325/87, acumulados y promovidos, respectivamente, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados de la Generalidad don Ramón Llevadot i Roig y don Ramón Riu i Fortuny, y por el Gobierno Vasco, representado por los Letrados don Javier Balza Aguilera y don Juan L. Diego Casals, en relación al Real Decreto 2.615/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Entidades de Previsión Social; a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 9 de abril de 1987, por la que se desarrolla el precitado Reglamento; y a la Resolución de la Dirección General de Seguros del mismo Ministerio, de 21 de mayo de 1987, en la que se deniega la remisión a la Generalidad de Cataluña de la documentación presentada en dicha Dirección General por una agrupación mutua para su inscripción en el Registro Especial de Mutualidades de Previsión Social. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación, y ha sido Magistrado Ponente don Fernando García-Mon y González-Regueral, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

  1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 2 de junio de 1986, don Javier Balza Aguilera, Abogado y en nombre y representación del Gobierno Vasco, plantea un conflicto positivo de competencia (registrado con núm. 591/86) frente al Real Decreto 2.615/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Entidades de Previsión Social.

  2. El mencionado Real Decreto efectúa el desarrollo reglamentario del Capítulo Cuarto (arts. 16 a 21) de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación del seguro privado; preceptos legales en los cuales se fijan las bases para la ordenación de la actividad aseguradora de las mutualidades y montepíos de previsión social. Ya al discutirse esa Ley por razones competenciales en vía de recurso de inconstitucionalidad, sse señaló que la Comunidad Autónoma vasca tenía competencia exclusiva para la ordenación de las mutualidades de previsión social (art. 10.23 del Estatuto). Aunque no sea ocioso exponer ahora cuál es la distribución de competencias en la materia.

    El art. 16.1 de la Ley 33/1984 y el art. 1.1 del Decreto controvertido, definen las mutualidades de previsión social como .

    La Ley 33/1984, pese a mencionar en su Exposición de Motivos las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, otorga a algunos preceptos el carácter de básicos, al igual que hace el art. 9 del Decreto aquí discutido, preceptos que, en virtud del art. 6 del mismo Reglamento, se imponen a las Comunidades Autónomas con competencias exclusivas. Esto no se compadece con la distribución constitucional de competencias. El art. 149.1.11 de la Constitución reserva genéricamente al Estado . El Estatuto del País Vasco, en cambio, se refiere específicamente en su art. 10.23 a las , distinguiendo esta competencia exclusiva de aquella de desarrollo legislativo y ejecución en materia de (art. 11.2 a)). Y tal exclusividad ha de entenderse ante el silencio de la Constitución, es decir, interpretando que la competencia incluye facultades legislativas (según se razonó en la STC 69/1982, fundamento jurídico 1.).

    Desde otra perspectiva, no cabe pensar que cuando el art. 10.23 del Estatuto remite a , al asumir el título competencial sobre esas entidades, esté estableciendo una limitación a la exclusividad de la competencia autonómica. Así, la STC 72/1983 (fundamento jurídico 3.) interpretó que la cláusula entrecomillada quería decir que la normativa autonómica deberá respetar tal legislación en cuanto resulte aplicable o cuando dicha legislación general se remita a la legislación sobre este tema. Pero, en cualquier caso, esa cláusula no entraña un título estatal para emanar bases de ordenación de las mutualidades no integradas en la Seguridad Social. Hay que deducir que esta pretendida limitación ex art. 10.23 del Estatuto se refiere únicamente a la asunción autonómica de competencias sobre cooperativas y pósitos, puesto que el elemento esencial para que una entidad esté sujeta a derecho mercantil -desde la posición doctrinal que se quiera- es que exista ánimo de lucro. Este criterio se recoge en el propio art. 123 del Código de Comercio que considera compañías mercantiles las que tengan por fin la industria o el comercio. En este mismo sentido, la Ley de 6 de diciembre de 1941 y el Reglamento que ordenaban estas mutualidades omitían cualquier mención a la legislación mercantil e insistían en definir esas entidades por su falta de ánimo de lucro. Otro tanto hacía el art. 16.1 de la vigente Ley 33/1984 y los arts. 1.1 y 2 a) del Decreto impugnado. En suma, estas mutualidades son extrañas a la legislación mercantil y no les afecta la supuesta limitación contenida en el art. 10.23 del Estatuto, quedando en el ámbito de la competencia autonómica exclusiva.

    Por consiguiente, la Comunidad Autónoma tiene título suficiente para producir la ordenación legislativa en esta materia sin respetar las bases estatales. Por eso, el Parlamento vasco aprobó la Ley 25/1983, de 27 de octubre, sobre entidades de previsión social voluntarias, que fue desarrollada reglamentariamente por el Decreto del Departamento de Sanidad y Seguridad Social 87/1984, de 20 de febrero. Ni una ni otro han sido objeto de recurso o conflicto alguno, y, en ambos textos normativos, se mantiene que la competencia autonómica no tiene otro techo que la Constitución.

    La solución contraria acabaría por igualar el contenido de los arts. 10 y 11 del Estatuto.

    Una vez demostrado que la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva sobre las mutualidades en virtud del art. 10.23 del Estatuto, conviene insistir en que no puede venir sujeta a bases estatales para la ordenación de la materia. Y tal exclusividad abarca tanto la organización interna como la actividad que efectúen las mutualidades. No pudiendo aplicarse aquí el esquema bases versus desarrollo legislativo que se aplica a los seguros privados conforme al art. 11.2 a) del mismo Estatuto. Aceptado este razonamiento, decae la declaración de normas básicas que se hace en el art. 9 del Decreto controvertido.

    Por el contrario, el Gobierno incluye a las mutualidades de previsión social, en su actividad aseguradora, dentro del título competencial previsto en el art. 149.1.11 de la Constitución, y junto al resto de la actividad de seguro privado, lo que le permite fijar bases. Esta línea argumental no puede admitirse, si bien desechar este razonamiento requiere de un estudio integrado entre el Decreto aquí discutido y la Ley 33/1984, pues en ambos textos se establecen normas básicas. El Decreto impugnado, a la hora de concretar el régimen por el que han de regirse las entidades sujetas al ámbito competencial exclusivo de una Comunidad Autónoma, establece en su art. 6 que se regirán por el Capítulo Cuarto de la Ley 33/1984 y las disposiciones del mismo Decreto que en el art. 9 se declaran como básicas, . El art. 21 de la Ley citada está en directa conexión con los arts. 18 y 39 del mismo cuerpo legal.

    Del contenido normativo de ambos preceptos se desprende la conexión directa entre las normas básicas del Capítulo Cuarto de la Ley 33/1984 y las normas de las Comunidades Autónomas que tengan competencia exclusiva en la materia, sin necesidad de normas interpuestas. Este criterio se ratifica con la remisión expresa que el art. 39.3 de la Ley 33/1984 hace el desarrollo de las bases por las Comunidades Autónomas. El problema se reduce a precisar qué ha de entenderse por , concepto que aclara el propio art. 21 de la Ley 33/1984: tales bases son únicamente las contenidas en el Capítulo Cuarto, remitiéndose al art. 39 para ordenar la articulación entre bases y desarrollo. El alcance de la competencia autonómica depende de que sean Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de mutualidades, únicamente de desarrollo legislativo y ejecución, o sin competencia alguna. Aquellas que ostentan la competencia exclusiva, como el País Vasco, han de tener el mayor nivel posible de las facultades relacionadas en el art. 21, es decir, no sólo el desarrollo legislativo y la ejecución, sino también ; al modo de una que se funde en una relación inmediata entre las normas del citado capítulo y las normas de las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva. La facultad de fijar bases corresponde originariamente al legislador posconstitucional y la potestad del Gobierno es secundaria, derivada y complementaria de la definición que la Ley haga de lo básico.

    Aquí es el art. 21 de la Ley 33/1984 quien habilita a la Comunidad Autónoma para hacer el desarrollo legislativo y reglamentario, en una .

    Por último y en apoyo de la misma tesis, de la consideración conjunta de los apartados 2. y 3. del art. 39 de la Ley 33/1984 se deduce que si en un apartado (el 2.) se regula la ordenación de los seguros privados y en otro (el 3.) las mutualidades de previsión social, el legislador estaba distinguiendo un régimen distinto para cada una de ellas. Pues, de no ser así, hubiera bastado con una sola regulación.

    A modo de conclusión de cuanto precede: el Estado carece de competencia...

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