Sentencia 45/1991, de 28 de febrero, del pleno del tribunal constitucional, en los conflictos positivos de competencia 299/1985, 313/1985 y 318/1985 (acumulados), en Relacion con el Real Decreto 2164/1984, de 31 de octubre, por el que se regula la Accion común para el desarrolló integral de las zonas de Agricultura de montaña y otras zonas...

MarginalBOE-T-1991-7806
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorTribunal Constitucional
Rango de LeySentencia

EL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, COMPUESTO POR DON FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE, PRESIDENTE, Y DON FRANCISCO RUBIO LLORENTE, DON FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, DON MIGUEL RODRIGUEZ-PI—ERO Y BRAVO-FERRER, DON JESUS LEGUINA VILLA, DON LUIS LOPEZ GUERRA, DON JOSE LUIS DE LOS MOZOS Y DE LOS MOZOS, DON ALVARO RODRIGUEZ BEREIJO, DON VICENTE GIMENO SENDRA Y DON JOSE GABALDON LOPEZ, MAGISTRADOS, HA PRONUNCIADO

EN NOMBRE DEL REY

LA SIGUIENTE

SENTENCIA

EN LOS CONFLICTOS POSITIVOS DE COMPETENCIA ACUMULADOS NUMS. 299/85, 313/85 Y 318/85, PROMOVIDOS, RESPECTIVAMENTE, POR EL GOBIERNO VASCO, REPRESENTADO POR DON JAVIER OTAOLA BAJENETA, EL CONSEJO EJECUTIVO DE LA GENERALIDAD DE CATALU—A, REPRESENTADO POR DO—A MERCEDES CURULL MARTINEZ, Y LA JUNTA DE GALICIA, REPRESENTADA POR DON HERIBERTO GARCIA SEIJO, EN RELACION CON EL REAL DECRETO 2164/1984, DE 31 DE OCTUBRE, POR EL QUE EL GOBIERNO DE LA NACION REGULA LA ACCION COMUN PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LAS ZONAS DE AGRICULTURA DE MONTA—A Y DE OTRAS ZONAS EQUIPARABLES EN DESARROLLO DE LA LEY 25/1982, DE 30 DE JUNIO. HA COMPARECIDO EL ABOGADO DEL ESTADO EN LA REPRESENTACION QUE LEGALMENTE OSTENTA Y HA SIDO MAGISTRADO PONENTE DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, QUIEN EXPRESA EL PARECER DEL TRIBUNAL.

I.

ANTECEDENTES

  1. EL 3 DE ABRIL DE 1985 TUVO ENTRADA EN EL REGISTRO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL UN ESCRITO DE DON JAVIER OTAOLA BAJENETA POR EL QUE SE PLANTEA, EN NOMBRE Y REPRESENTACION DEL GOBIERNO VASCO Y FRENTE AL GOBIERNO DE LA NACION, CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA CONTRA EL REAL DECRETO 2164/1984, DE 31 DE OCTUBRE, EN SU TOTALIDAD, POR EL QUE . POR ESTE ESCRITO, REGISTRADO CON EL NUM. 299/85, SE SOLICITA QUE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DECLARE QUE LA COMPETENCIA EJERCIDA MEDIANTE EL DECRETO ANTES REFERIDO CORRESPONDE A LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO, ASI COMO SE INSTA LA INAPLICACION, EN EL AMBITO DE ESA COMUNIDAD AUTONOMA, DE LOS ARTICULOS IMPUGNADOS.

    LOS TERMINOS DEL CONFLICTO Y SU FUNDAMENTACION JURIDICA, A TENOR DEL ESCRITO DE PLANTEAMIENTO Y DE LA DOCUMENTACION QUE SE ADJUNTA, SON LOS SIGUIENTES:

    1. LA MATERIA DE MONTES ES REGULADA EN LA CONSTITUCION EN LOS ARTS. 148.1.8 Y 149.1.23 DE LOS QUE RESULTA QUE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS PUEDEN ASUMIR LA TOTALIDAD DE LA COMPETENCIA SOBRE ELLA, SALVO LA LEGISLACION BASICA QUE CORRESPONDE AL ESTADO; Y ASI HA SIDO EFECTIVAMENTE ASUMIDA TAL COMPETENCIA EN EL ART. 10.8 DEL ESTATUTO DE AUTONOMIA DEL PAIS VASCO. PERO, ADEMAS DE TRASGREDIR LA COMPETENCIA AUTONOMICA EXPUESTA, EL DECRETO DISCUTIDO ABRE PASO A UNA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL POR PARTE DEL ESTADO EN MUY DIVERSAS MATERIAS SOBRE LAS QUE IGUALMENTE OSTENTA COMPETENCIAS LA COMUNIDAD AUTONOMA: AGRICULTURA, EDUCACION COMPENSATORIA Y DE ADULTOS, VIVIENDA RURAL, ORDENACION CINEGETICA, VACACIONES EN CASA DE LABRANZA Y TURISMO RURAL Y ECOLOGICO, AGUAS MINEROMEDICINALES, ACUICULTURA, FOMENTO COOPERATIVO, ETC.; MATERIAS TODAS ELLAS EN LAS QUE INCIDEN DIVERSOS PRECEPTOS ESTATUTARIOS: ART. 10 (NUMS. 8, 9, 10, 11, 17, 23, 31, 34, 36 Y 39) Y ART. 16. Y NO PUEDE ADMITIRSE UNA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EN MATERIAS EN LAS QUE EL ESTADO NO POSEE TITULOS COMPETENCIALES. EN DEFINITIVA, DEBE ESTIMARSE PREVALENTE LA COMPETENCIA AUTONOMICA SOBRE AGRICULTURA Y MONTES.

    2. EL DECRETO IMPUGNADO CONFINA A LA COMUNIDAD AUTONOMA AL PAPEL DE UN MERO ORGANO DE CONSULTA, INTEGRADO EN EL COMITE DE COORDINACION QUE EN EL ART. 3.1 SE CREA, Y ARREBATANDOLE TODA FACULTAD DECISORIA. A MAYOR ABUNDAMIENTO, LA CAPACIDAD DE DICHOS COMITES QUEDA ESTRECHAMENTE CONDICIONADA POR MULTIPLES PRESCRIPCIONES ESTABLECIDAS EN LOS ARTS. 5, 6, 7 Y 8 DEL DECRETO RECURRIDO. FINALMENTE, LA TECNICA CONVENCIONAL (ARTS. 9 Y 10) TERMINA DE LAS COMPETENCIAS AUTONOMICAS. POR EL CONTRARIO, DEBE SOSTENERSE QUE LA REGULACION ESTABLECIDA DESBORDA LA COMPETENCIA ESTATAL SOBRE LEGISLACION BASICA EN MATERIA DE MONTES, QUE YA FUE DICTADA EN LA CITADA LEY 25/1982, DE AGRICULTURA DE MONTA—A.

    3. EN CUANTO AL ANALISIS DEL ARTICULADO, Y DENTRO DEL CAPITULO PRIMERO, EL ART. 1 SE IMPUGNA POR SU CONEXION SISTEMATICA CON TODOS LOS DEMAS. EL ART. 2, SOBRE CRITERIOS DE DELIMITACION DE ZONAS DE AGRICULTURA DE MONTA—A, VIENE A EJERCER FACULTADES DE DESARROLLO DEL ART. 2 DE LA LEY 25/1982, QUE ES UNA NORMA BASICA, Y QUE CORRESPONDEN A LA COMUNIDAD AUTONOMA.

      FRENTE AL ART. 3.1, REFERIDO A LA COMISION DE AGRICULTURA DE MONTA—A, SE DAN POR REPRODUCIDAS LAS ALEGACIONES YA EFECTUADAS EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO CONTRA LA LEY DE AGRICULTURA Y MONTA—A (ART.

      5 A)). EL ART. 3.2, RELATIVO A LOS REQUISITOS DE LA PROPUESTA DE DECLARACION, SE IMPUGNA TAMBIEN POR CONEXION CON LOS DEMAS. Y EL ART. 4.2, INCISO SEGUNDO, PRETENTE AMPLIAR REGLAMENTARIAMENTE DISPOSICIONES DECLARADAS COMO BASICAS EN LA LEY DE AGRICULTURA DE MONTA—A (ART. 8), INCIDIENDO EN LAS COMPETENCIAS SOBRE REGIMEN LOCAL Y AMINORANDO LAS FACULTADES DE LA COMUNIDAD AUTONOMA AL A—ADIR UN NUEVO REQUISITO A LA PROPUESTA DE DECLARACION: EL INFORME FAVORABLE DE LA COMISION NACIONAL DE COLABORACION DEL ESTADO CON LAS CORPORACIONES LOCALES.

    4. DEL CAPITULO SEGUNDO, DESTINADO A LOS PROGRAMAS DE ORDENACION Y PROMOCION, EL ART. 5 CARECE DE SENTIDO REFERIDO A LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO QUE PUEDE ELABORAR SUS PROPIOS PROGRAMAS EN EL MARCO DE LA LEGISLACION BASICA DEL ESTADO. EL ART. 6 ADICIONA NUEVOS CONDICIONAMIENTOS Y REQUISITOS DE LOS PROGRAMAS DE ORDENACION A LOS YA RECOGIDOS EN LA LEY DE AGRICULTURA DE MONTA—A (ART. 8), INVADIENDO LA COMPETENCIA AUTONOMICA. TAMBIEN EN EL ART. 7 SE A—ADEN NUEVAS EXIGENCIAS, DE INDOLE TEMPORAL, A LAS YA PREVISTAS POR EL ART. 8 DE LA LEY 25/1982, PRETENDIENDO IMPONER UNA INJUSTIFICABLE COORDINACION UNILATERAL. Y NO CABE ADMITIR QUE LA CREACION DE COMITES DE COORDINACION DE ZONA, EN EL ART. 8, SEA DE APLICACION EN EL PAIS VASCO, PUES USURPA LA FACULTAD AUTONOMICA DE PLANIFICACION.

    5. NO ES ADMISIBLE LA OBLIGATORIEDAD DE LOS CONVENIOS QUE PARECE ESTABLECERSE EN EL ART. 9 (CAPITULO TERCERO) POR LO DICHO ANTERIORMENTE, Y TAMPOCO PUEDE ADMITIRSE LA APLICACION DEL ART. 10, REFERIDO A LA EJECUCION COORDINADA DEL PROGRAMA CONCERTADO, SALVO QUE SE LE CONSIDERE UN PRECEPTO CARENTE DE CARACTER NORMATIVO: UN SIMPLE RECORDATORIO DEL PRINCIPIO DE COORDINACION.

    6. EN RELACION CON EL CAPITULO CUARTO, DEDICADO A LOS BENEFICIOS Y CUESTIONES ECONOMICAS, LA INVASION COMPETENCIAL SE PRODUCE, CON CARACTER GENERAL, POR LA MERA PREVISION DE UNA INTERVENCION DEL ESTADO. RESPECTO DEL ART. 18, EN CONCRETO, CABE IMPUGNAR LA PRETENSION QUE ENTRA—A DE APLICAR PREFERENTEMENTE LAS DISPOSICIONES Y BENEFICIOS DEL ESTADO EN LAS MATERIAS QUE SE INDICAN, TODAS ELLAS DE COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA; Y DE LOS PRECEPTOS BASICOS DE LA LEY 25/1982 NO SE DEDUCE LA FACULTAD QUE LA ADMINISTRACION CENTRAL SE ATRIBUYE EN ESTE ARTICULO. EN RESUMEN, EL CAPITULO CUARTO EN SU CONJUNTO SE VINCULA CON UNA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EJERCIDA FUERA DE LA COMPETENCIA ESTATAL.

    7. POR ULTIMO, TODO EL CAPITULO QUINTO, SOBRE LOS COMITES DE COORDINACION DE ZONA, SUPONE UNA INVASION DE COMPETENCIAS POR PARTE DEL ESTADO. PUESTO QUE LAS COMPETENCIAS QUE SE ATRIBUYEN A DICHOS COMITES EN LOS ARTS. 20 A 26 CORRESPONDEN A LA COMUNIDAD AUTONOMA, MEDIANTE LA FORMULA ADMINISTRATIVA QUE ESTIME MAS ADECUADA Y ASUMIENDO LA RESPONSABILIDAD DEL DESARROLLO Y EJECUCION DE LA NORMATIVA ESTATAL BASICA. ASI, NO SE COMPADECE CON EL PRINCIPIO DE AUTONOMIA QUE EL ESTADO DECIDA UNILATERALMENTE, Y MEDIANTE NORMAS REGLAMENTARIAS, LA PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD EN UN ORGANISMO. LA REFERENCIA QUE EN EL ART. 26 SE HACE AL COMITE DE COORDINACION HABRA DE REFERIRSE, PUES, A LA COMUNIDAD AUTONOMA EN EL CASO DEL PAIS VASCO. EL ART. 27, ATINENTE A AQUELLOS COMITES DE COORDINACION DE ZONA QUE AFECTEN A AMBITOS TERRITORIALES DE VARIAS COMUNIDADES, TAMPOCO PUEDE SER DE APLICACION EN EL PAIS VASCO, YA QUE ESAS SITUACIONES DE COLINDANCIA DEBEN RESOLVERSE MEDIANTE UNA . Y LA DISPOSICION ADICIONAL, QUE ESTABLECE UN PLAZO DE TRES MESES DESDE LA ENTRADA EN VIGOR DEL DECRETO, PARA QUE EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, OIDAS LAS COMUNIDADES AUTONOMAS, HAGA UNA PREDELIMITACION DE TERRITORIOS SUSCEPTIBLES DE SER DECLARADOS COMO UNA DE ESTAS ZONAS, VIENE A REFORZAR LA INVASION COMPETENCIAL CONSUMADA EN EL ART. 3, PORQUE: ]QUE PREDELIMITACION CABE HACER QUE NO ESTE YA HECHA EN LA LEGISLACION BASICA FIJADA EN LA LEY 25/1982?

  2. EL 12 DE ABRIL DE 1985 TUVO ENTRADA UN ESCRITO DE LA ABOGADA DEL CONSEJO EJECUTIVO DE LA GENERALIDAD DE CATALU—A, DO—A MERCEDES CURULL MARTINEZ, EN EL QUE SE PLANTEA CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA FRENTE AL GOBIERNO DE LA NACION, EN RELACION A LOS ARTS. 6.2, 8, 21, 22, 24 Y 25 DEL YA MENCIONADO REAL DECRETO 2164/1984. EN TAL ESCRITO, AL QUE CORRESPONDIO EL NUM. 313/85, SE SOLICITA QUE SE DECLARE QUE LA TOTALIDAD DE LA COMPETENCIA CONTROVERTIDA CORRESPONDE A LA GENERALIDAD DE CATALU—A Y QUE SE LOS ARTICULOS INDICADOS EN LO QUE CONCIERNE AL AMBITO TERRITORIAL DE CATALU—A.

    COMO FUNDAMENTACION JURIDICA DEL CONFLICTO, Y TRAS UNA EXPOSICION DE ANTECEDENTES, SE ARGUMENTA, EN SINTESIS, LO SIGUIENTE:

    1. EL DECRETO QUE MOTIVA EL CONFLICTO HA SIDO PROMULGADO EN DESARROLLO DE LA LEY 25/1982, DE AGRICULTURA DE MONTA—A, CUYOS ARTS. 2.1, 3, 5, 8, 9 Y 23 SON CALIFICADOS COMO PRECEPTOS BASICOS POR LA DISPOSICION ADICIONAL DE LA PROPIA LEY, QUE DEJA FUERA DE TAL CONDICION A LOS RESTANTES Y, POR TANTO, CON UN ALCANCE TAN SOLO DE DERECHO SUPLETORIO EN EL AMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS CON COMPETENCIAS.

      EL CONTENIDO DE ESA LEY PONE DE RELIEVE QUE, A EXCEPCION DE LOS ASPECTOS FISCALES O FINANCIEROS, LA REGLA COMPETENCIAL A TENER EN CUENTA ES EL ART.

      149.1.23 DE LA CONSTITUCION, LEGISLACION BASICA SOBRE MONTES, SIN QUE FUERA DE DICHOS ASPECTOS PUEDA ADUCIRSE EL ART. 149.1.13 DE LA NORMA SUPREMA:

      BASES Y COORDINACION DE LA PLANIFICACION ECONOMICA. Y LA GENERALIDAD DE CATALU—A OSTENTA, EN VIRTUD DEL ART. 9.10 DE SU ESTATUTO DE AUTONOMIA, COMPETENCIA EXCLUSIVA EN MATERIA DE MONTES, APROVECHAMIENTOS Y SERVICIOS...

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