Circular 6/2019, de 18 de marzo, de la Fiscalía General del Estado, sobre la intervención del Ministerio Fiscal en los procedimientos de expropiación forzosa.

Marginal:BOE-A-2019-4819
Sección:III - Otras Disposiciones
Emisor:Ministerio Fiscal
Rango de Ley:Circular
 
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ÍNDICE

  1.  Introducción.

  2.  El sentido y la finalidad constitucional de la intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento de expropiación forzosa.

  3.  El momento y la vía de intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento de expropiación forzosa.

    3.1 Intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento ordinario.

    3.1.1 Intervención anterior a la formalización del acuerdo de necesidad de ocupación.

    3.1.2 Intervención coetánea o posterior a la notificación del acuerdo de necesidad de ocupación.

    3.1.3 Régimen de recursos en el procedimiento ordinario.

    3.1.4 Incidente de nulidad de actuaciones.

    3.2 Intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento de urgencia.

    3.2.1 Momento y forma de intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento de urgencia.

    3.2.2 Régimen de recursos en el procedimiento de urgencia.

    3.2.3 Incidente de nulidad de actuaciones.

    3.3 La posibilidad de intervención de oficio o a petición de los interesados.

  4.  Supuestos legales de intervención del Ministerio Fiscal previstos en el artículo 5 de la Ley de Expropiación Forzosa.

    4.1 Incomparecencia de los propietarios o titulares.

    4.1.1 Falta de identificación del titular.

    4.1.2 Falta de localización del titular.

    4.1.3 Régimen de notificaciones.

    4.2 Existencia de propietarios o titulares discapacitados y sin tutor o persona que los represente.

    4.3 Propiedad litigiosa.

  5.  Forma de los actos del Ministerio Fiscal y Fiscalías competentes en materia de recursos.

  6.  Ámbito de aplicación de la Circular.

  7.  Cláusula de vigencia.

  8.  Conclusiones.

  9.  Introducción

    La vigente Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa (en adelante LEF) dispone en su art. 5.1: «Se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal cuando, efectuada la publicación a que se refiere el artículo dieciocho, no comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieren incapacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuere la propiedad litigiosa».

    La Exposición de Motivos de la Ley no aporta ninguna explicación acerca de la razón ni la finalidad de esta intervención del Fiscal, ni respecto de su contenido o alcance. El resto del articulado tampoco hace la más mínima referencia al modo, los momentos o los actos específicos en que tal intervención puede o debe concretarse. Semejante falta de precisión permitiría deducir que la norma está configurando una especie de sustitución o subrogación en la posición del titular del bien o derecho expropiado, de modo que el Fiscal asumiría todos los derechos, obligaciones, cargas y posibilidades que corresponden a aquel en el expediente expropiatorio.

    La escasísima y antigua doctrina de la Fiscalía General del Estado sobre la materia no aborda estas cuestiones con una perspectiva global ni, desde luego, crítica. La Consulta 1/1961, de 23 de noviembre, se limitó a subrayar que «la cantidad que corresponde a propietarios desconocidos, debe depositarse en la Caja General», y la Consulta 17/1966, de 28 de diciembre, se dedicaba a enumerar los supuestos en los que el Fiscal tiene que intervenir y a apuntar alguna mínima indicación acerca del modo en que había de concretarse su actuación en cada uno de esos casos, en general con el objetivo de subsanar cuanto antes el problema que impide al afectado estar presente y ejercer directamente sus derechos en el procedimiento.

    La presencia activa del Fiscal como defensor de derechos de los ciudadanos cobra sentido en este terreno, como en tantos otros, única y exclusivamente en la medida en que los propios interesados no estén en condiciones, jurídicas o materiales, de ejercerlos por sí mismos. Pero es evidente que las escuetas orientaciones de la citada Consulta 17/1966 no bastan, hoy por hoy, para ajustar esa actuación del Ministerio Público a su actual misión constitucional, en un contexto de derechos y libertades muy distante del que imperaba en el momento de su publicación.

    En efecto, la indefinición normativa de la tarea que la LEF asigna al Ministerio Público no solo plantea problemas desde la perspectiva del principio constitucional de unidad de actuación. También es difícil de conciliar con las cautelas contenidas en la Recomendación (2012)11 del Consejo de Ministros del Consejo de Europa sobre el papel del Ministerio Público fuera del sistema de justicia penal, cuyo Apéndice establece (apartado C.3) que «las competencias y los poderes de los fiscales fuera del sistema de justicia penal deben ser establecidos en todos los casos por la ley y claramente definidos para evitar cualquier ambigüedad». Y, especialmente, choca con un principio también deducible –como se verá– de nuestro vigente modelo constitucional que la misma Recomendación recoge en su apartado B.2: «cuando el ordenamiento jurídico nacional confiera a los fiscales competencias y poderes fuera del sistema de justicia penal, su misión debería ser la de representar el interés general o público (…)».

    No en vano el Libro Blanco del Ministerio Fiscal publicado en 2013 propugnaba, sin paliativos, «la supresión de toda intervención [del Fiscal] en materia relacionada con el derecho de propiedad, entendido este en sentido amplio, por carecer de interés público y/o social que justifique nuestra intervención, considerando que los derechos de los ciudadanos ya se encuentran suficientemente amparados por la actuación de los órganos judiciales, como por ejemplo en materia de expropiación forzosa».

    A todo ello se añade que nos hallamos ante una ley preconstitucional. El Ministerio Fiscal regido por el art. 124 CE y el actual Estatuto Orgánico no ocupa la misma posición institucional ni asume la misma misión que le correspondían en 1954, cuando vio la luz la citada ley todavía vigente.

    La lógica que presidió entonces la inclusión del Fiscal en el procedimiento expropiatorio no viene claramente expuesta en la Exposición de Motivos de la LEF, pero quizá pudiera deducirse de su propia finalidad, cuando se señala que: «ha sido concebida la Ley bajo el signo de la eficacia, teniendo en cuenta ante todo que el imperativo del interés público que gobierna toda la institución no se agota en la transmisión imperativa del derecho o bien expropiado, sino que se da por supuesto que esto ha de conseguirse en plazo que no perjudique la oportunidad de la medida». Por eso «la Ley procura eliminar todos los obstáculos procesales que pudieran alzarse, siquiera sea lateralmente, contra el hecho de la expropiación». Es esta última afirmación la que pudiera aportar la clave imprescindible para entender el porqué y, sobre todo, el para qué de la intervención del Ministerio Público en los procedimientos de expropiación forzosa.

    Conviene recordar también, a estos efectos, que el artículo 1 del Estatuto del Ministerio Fiscal de 21 de junio de 1926, en vigor al tiempo de promulgarse la LEF, incluía entre las funciones del Fiscal las de «representar al Gobierno en sus relaciones con el Poder judicial, procurando siempre (…) la satisfacción del interés social», y su artículo 42 fijaba con claridad, en términos de dependencia jerárquica, la relación del Fiscal con el Poder Ejecutivo: «El Fiscal del Tribunal Supremo será el Jefe del Ministerio Fiscal de toda la Monarquía, bajo la inmediata dependencia del Ministro de Gracia y Justicia».

    En ese contexto puede observarse que los casos en que «se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal» (la incomparecencia de los afectados por la expropiación, su condición de incapacitados sin tutor o representante, o el carácter litigioso de la titularidad del bien) constituyen supuestos de hecho muy dispares pero presentan un significativo factor común: las actuaciones necesarias para garantizar a los legítimos interesados un ejercicio efectivo de sus derechos pueden suponer en la práctica un obstáculo para la agilidad del procedimiento.

    Por eso, aun cuando el propio Legislador de 1954 no hubiera advertido al explicar su preocupación por la eficacia que «Las dificultades en este orden proceden de que, por otra parte, la Ley de Expropiación ha de concebirse en forma que proporcione al particular interesado un adecuado sistema de garantías, lo que exige medios procesales proporcionados», parece innegable y evidente que a día de hoy la intervención del Fiscal no puede sostenerse sobre los postulados que enunciaba aquel texto legal.

    A mayor abundamiento, lo que concretamente encomienda el art. 124.1 CE al Fiscal, en coherencia con su actual posición institucional, es promover la acción de la Justicia en defensa de los derechos de los ciudadanos y procurar ante los Tribunales la satisfacción del interés social; no obrar sin más en el seno de un procedimiento administrativo como apéndice de la propia Administración o instrumento de sus intereses. Así es como ha de entenderse en este ámbito de aplicación el artículo 3.16 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante, EOMF), cuando dispone que para el cumplimiento de las misiones establecidas en el artículo 1 (trasunto del citado art. 124 CE) corresponde al Ministerio Fiscal «ejercer las demás funciones que el ordenamiento jurídico estatal le atribuya».

    Resulta en consecuencia imprescindible efectuar una actualización y la consiguiente fijación de criterios uniformes de actuación (art. 124.2 CE) mediante una relectura de la LEF a través de las normas –empezando por la propia Constitución– que actualmente definen y regulan la actuación del Ministerio Fiscal. La misión de tutela de los derechos de los ciudadanos, especialmente de los menores o de las personas con discapacidad, la defensa del interés general y la promoción del interés social como se entienden en un Estado de Derecho, permiten dotar precisamente de sentido constitucional a la presencia del Fiscal en esta clase de procedimientos. La presente Circular pretende responder a esa necesidad. Y, dadas las circunstancias, no solo con el propósito de asentar la exigible unidad de criterio en el interior de la institución, sino también de clarificar ad...

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