Sentencia número 153/1989, de 5 de octubre, del pleno del tribunal constitucional, en el conflicto positivo de competencia número 94/1985, promovido por la Generalidad de Cataluña, en Relacion con la orden de 26 de septiembre de 1984 reguladora de la realización de películas cinematográficas en coproducción, por la que se declara que la...
| Marginal | BOE-T-1989-26185 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomas y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don José Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 94/1985, promovido por la Generalidad de Cataluña, representada por el Letrado don Manuel María Vicens Matas, frente al Gobierno de la Nación, en relación con la Orden de 26 de septiembre de 1984 del Ministerio de la Presidencia, que regula la realización de películas cinematográficas en coproducción. Ha comparecido representando y defendiendo al Gobierno de la Nación el Abogado del Estado. Y ha sido Ponente el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Con fecha 8 de febrero de 1985 el Letrado don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación de la Generalidad de Cataluña, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, por estimar que los arts. 2, 3 y 4, letra b), última proposición, y letra c), última proposición, de la Orden de 26 de septiembre de 1984, del Ministerio de la Presidencia, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma actora en virtud de lo dispuesto en la C.E. (arts. 148.1.17 y 19, y 149.3), Estatuto de Autonomía de Cataluña (arts. 9, núms. 4, 29 y 31, y 25.2), en el Real Decreto de Transferencia núm. 1.010/1981, de 27 de febrero, y en los Decretos 113 y 163/1982, de 5 de mayo y 10 de junio, respectivamente, de la Generalidad de Cataluña. El conflicto se interpuso tras previo requerimiento al Gobierno que fue rechazado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 1984, por considerarlo infundado.
El conflicto sobre los artículos mencionados de la Orden de 26 de septiembre de 1984 se centra en que atribuyen a la Dirección General de Cinematografía de la Administración del Estado la facultad de concesión de la nacionalidad española a las películas realizadas en régimen de coproducción, resolución que lleva aparejada la concesión del permiso de rodaje (arts. 2 y 3). Asimismo, otorgan a la mencionada Dirección General la facultad de admisión de excepciones a determinados requisitos que han de ser cumplidos por las películas coproducidas [art. 4 b) y c)]. 2. El Abogado de la Generalidad basa su pretensión en los siguientes argumentos. Se refiere inicialmente a la STC 49/1984, ya recaída en aquel momento, de la que, pese a afirmar que no guarda conexión con el presente asunto, destaca tres aspectos de su contenido. Primero, que la doctrina general que contenía no prejuzgaba la solución de futuros conflictos, que habría de realizarse en función de los títulos competenciales pertinentes. Segundo, que la cinematografía tiene su encaje competencial básico en la materia de «espectáculos», sin que se vincule con el concepto genérico de medios de comunicación social, aunque algunos de sus aspectos puedan comprenderse también bajo los títulos de «cultura» y «adecuada utilización del ocio».
Por último que, en la mencionada Sentencia, la titularidad estatal se fundamenta en el estímulo de carácter fiscal para las películas de arte y ensayo y en la limitación de libertades consagradas en el art. 20 C.E. que conllevaba la regulación de las películas X; circunstancias que prevalecieron sobre la competencia de la Comunidad Autónoma en espectáculos y que no concurren en el presente conflicto.
Afirma la representación de la Comunidad actora que de los arts. 148.1.17 y 19 y 149.3 de la C.E., y del art. 9.4.29 y 31 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) se deriva la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de cultura, espectáculos y adecuada utilización del ocio, por lo que le corresponden las potestades legislativas y reglamentarias y la función ejecutiva, incluida la inspección (art. 25.2 EAC). En consecuencia, toda la acción administrativa necesaria para el cumplimiento de las disposiciones sobre cinematografía incluidas las que deriven de tratados internacionales válidamente celebrados, corresponden a la Generalidad de Cataluña. Lo cual resulta
confirmado por el Real Decreto 1.010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios relativos a cultura, el cual estableció que incumbían a la Generalidad todas las funciones y servicios que ostentaba la Administración del Estado en materia de cinematografía, teatro, música y promoción social-cultural, sin otras excepciones que las relacionadas con los ámbitos estatal e internacional y el Fondo de Protección de la Cinematografía, en tanto se mantuviese la normativa vigente, respecto al que sólo se transfería a la Generalidad determinado porcentaje.
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El Abogado de la Generalidad de Cataluña dedica el grueso de su argumentación a lo que entiende constituye el fundamento del rechazo del Gobierno al requerimiento efectuado, la alegación («sorprendente teoría», la califica el representante de la Generalidad) de que la «acción administrativa de reconocimiento de la nacionalidad española a las coproducciones hispano-extranjeras es una acción de naturaleza típicamente internacional que conlleva efectos y actos de gestión
encuadrables en el marco de las relaciones internacionales, por lo que, de acuerdo con el art. 149.1.3 de la C.E., sólo el Estado puede llevar a cabo esta gestión». El representante de la Generalidad refuta esta afirmación en base a los siguientes argumentos:
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El reconocimiento de la nacionalidad española a las coproducciones cinematográficas no constituyen un acto de naturaleza internacional, sino que es una actuación interna de cada Estado, por mucho que sobre tal actuación pueda repercutir lo acordado en convenios internacionales. Esto es así incluso en lo que se refiere al reconocimiento de la nacionalidad de las personas físicas, materia cuya regulación y actos aplicativos de esta no pertenecen al Derecho internacional, sino al Derecho y potestad internos de cada Estado. Se alega un dictamen en tal sentido del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de 7 de febrero de 1923.
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Tampoco es válido a juicio del Consejo Ejecutivo recurrente la afirmación de que la aplicación de la Orden conlleva implicaciones internacionales que justifican la titularidad estatal ex art. 149.1 y 3 de la C.E.: Las referencias a los tratados internacionales que se hayan podido celebrar sobre la materia, la entrada de divisas, la reciprocidad en la consideración de nacionales y los informes que puedan solicitarse de organismos extranjeros.
En relación con el primer punto, el escrito de la Generalidad se extiende ampliamente en justificar que si bien el Treaty making power, esto es, la potestad de obligar internacionalmente al Estado por medio de tratados y convenios pertenece sin duda al Estado, «la ejecución en el plano interno de lo convenido internacionalmente corresponde al Ente que resulte titular de la competencia sobre la materia a que el tratado o resolución internacional se refieran». Así lo establece de manera expresa el art. 27.3 del EAC. Por lo cual el que la aplicación de la Orden conlleve eventualmente ejecución de previsiones de tratados internacionales no es un argumento que atraiga la competencia hacia el Estado. Sobre este punto insiste más adelante el representante de la Generalidad, subrayando como, si bien las limitaciones competenciales internas del Estado no deben coartar su actividad exterior, no pueda ésta ampliarse exageradamente, pues se vaciarían las competencias autonómicas. Y, a este respecto, los Estatutos de las Comunidades Autónomas de primer grado como el catalán, atribuyen a las mismas la facultad de ejecución de tratados y convenios
internacionales en materia de su competencia. En segundo lugar, respecto a las implicaciones internacionales de la entrada de divisas, se afirma que, por un lado, es una actuación diferente y completamente compatible con la correspondiente a la Generalidad para la aplicación de la normativa en disputa. Incluso en el seno de la Administración del Estado, ambas competencias se atribuyen a órganos diferentes. Por lo demás, se trata de una referencia incidental del art. 2 de la Orden impugnada que no puede arrastrar hacia sí el título competencial predominante, que corresponde al objeto directo de la Orden, la cinematografía.
Por último, ni la necesidad de reciprocidad en la consideración de nacionales de las películas coproducidas [art. 4 a)], ni la referencia a los informes que, en su caso, puedan solicitarse a organismos extranjeros competentes (art. 3), justifican la intervención del Estado. En el primer caso se trata de un requisito a comprobar al aplicar la normativa y, en el segundo, de una actividad que ni por los sujetos a que se contrae -todos ellos vinculados al campo de la cinematografía- ni por la posible relación a entablar -petición de un mero informe- puede incidir sobre la distribución de competencias constitucional y estatutaria. Nada tiene que ver con el contenido de la competencia estatal ex art. 149.1.3 (paz y guerra, celebración de tratados, etc.), el que para la aplicación de una regulación interior -como es la Orden impugnada- a una relación privada entre particulares de diferente nacionalidad, se considere conveniente solicitar información a un organismo extranjero con competencias de cinematografía.
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Finaliza su escrito el representante de la Generalidad con la distinción entre la competencia estatal para regular las condiciones para reconocer la nacionalidad española a las películas realizadas en régimen de coproducción, competencia no discutida y expresamente reconocida en el Decreto 163/1982, de 10 de junio, de la Generalidad (art. 3: «Tendrán la consideración de españolas las películas que cumplan los requisitos exigidos...
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