PLENO. SENTENCIA 112/1995, de 6 de Julio de 1995. conflicto positivo de Competencia 1.170/1988. promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relacion con el Real decreto 157/1988, de 22 de Febrero, por el que se establece la Normativa a que deben ajustarse las denominaciones de Origen y las denominaciones de Origen...
| Marginal | BOE-T-1995-18595 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 1.170/88, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado de la Generalidad don Xavier Castrillo i Gutiérrez, frente al Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos reglamentos. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Pleno de este Tribunal.
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Antecedentes
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Por escrito registrado en este Tribunal el 23 de junio de 1988, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Consejo Ejecutivo, promovió un conflicto positivo de competencia respecto del Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos reglamentos.
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En la demanda se fijan los siguientes términos del presente conflicto competencial:
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El Decreto impugnado establece una prolija normativa en materia de denominaciones de origen y de denominaciones de origen calificadas, unos términos que en adelante se reproducirán utilizando la primera expresión; y que a su vez corresponden a lo que en la normativa comunitaria europea se denomina «vinos de calidad producidos en regiones determinadas» (Reglamento del Consejo 823/1987, de 16 de marzo); es ésta una expresión más compleja, pero también más acertada, puesto que lo se trata de proteger y garantizar no es tan sólo el lugar de procedencia del vino sino su calidad, lo cual es el resultado de combinar dos elementos: la procedencia geográfica y un procedimiento de elaboración típico; ambos elementos conducen a la obtención de un producto singular; por eso, no todos los vinos producidos en una misma zona pueden ser beneficiarios de una denominación de origen.
Por otra parte, el sistema de las denominaciones de origen tiende a proteger a los productores contra la competencia desleal y a los consumidores contra las confusiones y fraudes. No es extraño, pues, que en la materia constituida por las denominaciones de origen se encuentren implicadas competencias distintas: comercio, la defensa del consumidor y la propiedad industrial. Pero, independientemente de esta interrelación de títulos competenciales, lo cierto es que hasta el presente, la regulación de las denominaciones de origen ha tenido un carácter unitario tanto en nuestro país como en la CEE.
En España, la norma principal en la materia es la vigente Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes, desarrollada por el Decreto 835/1973, de 23 de marzo, que aprobó el Reglamento para su ejecución. Hay que destacar también los Reglamentos del Consejo de la CEE núms. 822/1987 y 823/1987, ambos de 16 de marzo, en especial este último por el que se establecen disposiciones específicas relativas a los vinos de calidad producidos en regiones determinadas.
La regulación que la Ley 25/1970 hace de la materia es bastante completa y detallada. Interesa destacar ahora dos aspectos: al referirse a la protección de la calidad, se alude a la creación del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (I.N.D.O.), como organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura en el que deben integrarse los Consejos Reguladores; y el art. 98 de la Ley prevé la posibilidad de que el Gobierno otorgue un estatuto de autonomía a los Consejos Reguladores que hayan alcanzado el adecuado nivel administrativo, técnico y económico. En segundo lugar, la Exposición de Motivos de la precitada Ley afirma que se ha prescindido de numerosos preceptos con el fin de no conferir rango de Ley a normas que deben quedar dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración.
Estos elementos resultan constitucionalmente correctos incluso en nuestros días: una clara separación de la potestad legislativa y de la reglamentaria; un reconocimiento estricto del carácter de organismo estatal autónomo únicamente al ente que debe realizar funciones de administración pública, el I.N.D.O., en vez de a todos los Consejos Reguladores; y el establecimiento de un sistema que permite la compatibilidad de un control administrativo sobre los Consejos Reguladores con la necesaria autonomía de los mismos. En cambio, lamentablemente no puede decirse lo mismo del Decreto objeto del conflicto, pese a que no goce de otra habilitación legal que la propia Ley 25/1970 y la derivada de la necesidad de adecuarse a la normativa comunitaria.
Respecto de dicha normativa comunitaria, las disposiciones de relevancia fueron codificadas en el Reglamento 338/1979 del Consejo, sufriendo diversas modificaciones hasta que el Consejo procedió el 16 de marzo de 1987 a una nueva codificación en el Reglamento 823/1987, que viene completado por el 822/1987, de igual fecha, por el que se establece una organización común en el mercado vinícola. De esta normativa comunitaria conviene destacar lo siguiente. No es exhaustiva y reconoce la necesidad de que sea completada con disposiciones específicas de los Estados miembros; así se deduce del tercer considerando del Reglamento 823/1987 y del apartado 2 del art. 2, donde se establece que los Estados miembros podrán definir, además de los elementos mencionados en el apartado 1, todas las condiciones de producción y características complementarias que deban reunir los vinos de calidad producidos en regiones determinadas; en dicho apartado 1, se concretan siete elementos en los que se basarán las disposiciones especiales para los vinos de calidad producidos en regiones determinadas a saber: delimitación de la zona de producción, distribución de variedades, sistemas y usos de cultivo, métodos de vinificación, grado alcohólico, rendimiento por hectáreas y características organolépticas. Estos siete elementos constituyen la esencia de la regulación sobre denominaciones de origen, mientras los elementos restantes que puedan definir los Estados miembros tendrán un carácter complementario y secundario. Hecho este deslinde, el Decreto objeto del conflicto, en su art. 2, establece 14 aspectos distintos. La consecuencia es evidente, al menos siete de los elementos restantes que recojan los reglamentos de las denominaciones de origen responderán a condiciones reglamentarias, tal y como más adelante se analizará.
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La competencia en materia de denominaciones de origen fue una de las transferidas en primer lugar a los entes preautonómicos, según resulta del Real Decreto 1.383/1978, de 23 de julio, de traspasos a Cataluña en materia de agricultura. Las decisiones adoptadas en la etapa preautonómica, sin duda, influyeron en los Estatutos de Autonomía, en los cuales se reconoce -con distinto alcance- a las Comunidades Autónomas esta competencia usando la singular fórmula: «denominaciones de origen en colaboración con el Estado». Conforme al art. 12.1.5 del Estatuto de Autonomía, la Generalidad ostenta competencia exclusiva en esta materia si bien sometida a los límites que suponen la reserva en favor del Estado de las bases y la ordenación de la actividad económica, y, por otro, la necesidad de ejercer sus atribuciones en colaboración con el Estado. El título competencial sobre denominaciones de origen queda incluido en el mismo apartado que los títulos sobre defensa del consumidor e inmediatamente después de la competencia sobre agricultura (apartado 4.º). Se produce, pues, una interrelación de títulos competenciales. No obstante, la presencia de un título específico o dotado de suficiente concreción hace pensar en que es esa la competencia de relevancia. El mismo criterio ha seguido el legislador al regular las denominaciones de origen en leyes y reglamentos propios. En resumen, al no existir mención expresa a la materia en los arts. 148 y 149 de la Constitución entra en juego el art. 149.3 de la Norma fundamental como enlace respecto del art. 12.1.5, inciso final, del Estatuto de Cataluña.
Ahora bien, la singular forma de asunción de competencias que el art. 12.1.5 del Estatuto supone, al calificar de exclusiva una competencia autonómica que ha de ejercerse en colaboración con el Estado, dificulta notablemente la delimitación de las funciones. Una labor hermenéutica fue ya realizada en la STC 11/1986, el caso de la denominación de origen «Empordá-Costa Brava» y su Consejo Regulador. Una resolución de la que hay que partir para resolver el presente conflicto. Se dijo allí que la competencia exclusiva en colaboración no implica una diferenciación de competencias parciales que el Estado haya de coordinar, sino una actuación que debe ser realizada bilateralmente. La colaboración implica que lo que puede realizar uno de los entes no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias. En la medida que ni el Estatuto ni la Constitución dicen en qué consiste tal colaboración, la concreción de los medios y límites de tal cooperación específica en la materia se contiene en el Real Decreto 479/1981, de 27 de febrero, que aprueba el acuerdo de la comisión mixta sobre traspasos en materia de denominaciones de origen. Hasta aquí la STC 11/1986.
Sentado esto, el dato de que la competencia se califique como exclusiva en el art. 12.1.5 del...
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