Pleno. Sentencia 43/1996, de 14 de Marzo de 1996. recursos de Inconstitucionalidad 1.200/1987 y 1.205/1987 (acumulados). promovidos por el Parlamento vasco y el Parlamento de Navarra que luego se tuvo por desistido contra determinados preceptos de la Ley 9/1987, de Organos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y ...

Marginal:BOE-T-1996-8584
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereíjo, Presidente; don José Gabaldón López. don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal y Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Caries Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 1.200/87 y 1.205/87 promovidos, respectivamente, por el Parlamento Vasco, representado por su Letrado don Francisco Javier Blanco Herranz, y el Parlamento de Navarra, que luego se tuvo por desistido, contra los arts. 20.4 24; 25.1 y 2; 27.5 y 6; 3 1.3; 32; 33; 34; 35; 36; 37; 38; 41 d); 42.1, 2 y 3; 43; Disposición transitoria quinta y Disposición final de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas («BOE» 144, de 17 de junio). Ha comparecido el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

  2. En fecha 16 de septiembre de 1987, el Letrado don Francisco Javier Blanco Herranz, en nombre y repre-sentación del Parlamento Vasco, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20.4; 24; 25.1 y 2; 27.5 y 6; 31.3; 32; 33; 34; 35; 36; 37; 38; 41 d); 42.1. 2 y 3; 43, Disposición transitoria quinta y Disposición final de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (405 144, de 17 de junio).

  3. El recurso se funda en las siguientes alegaciones:

    1. Comienza el Parlamento Vasco su fundamentación con una referencia a la delimitación competencial en la materia objeto de regulación por la Ley 9/ 1987, es decir, la función pública. Sostiene, en esta línea, que del examen del art. 10.6 E.A.P.V. - en virtud del cual la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene compe-tencia exclusiva en materia de régimen local y estatuto de los funcionarios del País Vasco y de su Administración Local, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.18ºC.E.- y de lo dispuesto en este último precepto -que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios - se deduce que nos encontramos, en materia de función pública, ante una competencia compartida, que incluye, por tanto, la facultad autonómica de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado. Consecuencia inmediata de ese tipo competencia¡ sería la potestad de carácter legislativo, reconocida en el art.10.4 E.A.P.V. y por Sentencias de este Tribunal de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982.

      Habida cuenta -prosigue el recurrente- de la existencia en la presente regulación material de un supuesto de bases-desarrollo, parece pertinente, de entrada, dejar sentado que la relación entre Ley-base y Ley de desarrollo produce sus efectos jurídicos en ambas direcciones (del Estado a la Comunidad Autónoma y viceversa). En primer lugar, supone que, aprobada la Ley de bases, la de desarrollo ha de respetar tales bases; pero supone también que la atribución constitucional al Estado lo es para dictar únicamente las bases de la materia, y que se invade la competencia autonómica si se dicta un auténtico texto articulado que bloqueo la posibilidad de una legislación de desarrollo.

    2. El recurso se centra, a continuación, en la exposición de las razones por las que, a juicio del Parlamento Vasco, la Ley 9/1 vulnera la regulación constitucional de la relación entre normas básicas del Estado y desarrollo legislativo de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

      Para el Parlamento recurrente, la Ley 9/1987 lleva a cabo una regulación extensiva, cuando no agotadora, de materias relativas al personal al servicio de las Administraciones Públicas. llegando en buena parte de sus preceptos al detalle y a la regulación de aspectos puramente instrumentales, todo ello bajo la cobertura general de normación básica que afecta a la práctica totalidad de su articulado.

      El recurso se centra seguidamente en el análisis del concepto de "bases". señalando que, tal y como ha proclamado este Tribunal en Sentencia de 28 de julio de 1981, la fijación de las condiciones básicas no puede implicar el establecimiento de un régimen uniforme para todas las entidades locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa autonómica no es en estos supuestos de carácter reglamentario. Doctrina ésta que, para el Parlamento Vasco, ha ido evolucionando, para su insatisfacción, hacia concepciones debilitadoras de las competencias autonómicas. En cualquier caso, y también de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, es necesario proceder a examinar si en el presente supuesto se cumplen tanto los presupuestos que habilitan al legislador estatal en su actividad como aquellos otros limitadores de la potestad normativa del legislador territorial.

      El Parlamento Vasco se refiere, en primer lugar, al límite para la normación autonómica deducido del art. 149. 1.1.ª C.E., señalando que la igualdad ahí proclamada no puede implicar absoluta identidad. Ese precepto no sirve pata ampliar la competencia exclusiva del Estado a nuevas materias ni a aspectos parciales de su regulación, sino sólo para privar a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de incidir sobre las condiciones básicas del ejercicio de los derechos cuando regulen materias propias de sus competencias. La igualdad ha de entenderse, en este contexto, en el. sentido de un mandato de equivalencia sustancial o en el resultado, aun cuando las regulaciones jurídicas no sean idénticas.

      Tampoco cabe determinar las bases. para el Parlamento Vasco, a partir del concepto de interés general. pues no es posible identificar este concepto y la asignación material o competencial que figura en el art. 149 C.E.

      Esto sentado, se pregunta el Parlamento Vasco qué ha de entenderse por bases en el marco de la Ley 9/1987 A su juicio, han de considerarse normas básicas, en orden a los órganos de representación, sin perjuicio de que puedan admitirse regulaciones más detalladas para Comunidades Autónomas sin competencia - pero sin la consideración de bases -, la genérica y general determinación para todo el Estado del sistema de órganos en que la participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas haya de expresarse y que encuentra su regulación en el Capítulo Segundo de la ley 9/1987 Pese a aceptar que el bloque normativo contenido en ese Capítulo se ajusta al orden constitucional, el Parlamento Vasco se ve obligado a impugnar preceptos de contenido estrictamente reglamentario, como los arts. 20.4 y 27.5 y 6 (relativos a la Oficina Pública del art. 4 de la L.O.L.S.) y los arts. 24 y 25.1 y 2, que, si bien regulan aspectos generales del sistema de órganos, lo hacen con vulneración de las competencias asumidas por el Estatuto en materia de régimen local y estatuto de los funcionarios del País Vasco y de su Administración Local (art. 10.4 E.A.P.V.).

      Admite también el Parlamento recurrente, a efectos de su consideración como normación básica, el carácter de la participación que se reconozca a !os funcionarios públicos mediante la capacidad representativa reconocida a las organizaciones sindicales en la L.O.L.S, es decir, la opción por una u otra modalidad de intervención; y ello a tenor, entre otros instrumenyos normativos. del Convenio 151 de la O.I.T., de carácter eminentemente programático, y que obliga a establecer, alternativamente, bien «procedimientos de negociación», bien "otros métodos". Sin embargo, ello no ha de implicar la exclusión autonómica para legislar el desarrollo del modelo.

      Como muestra del excesivo afán expansivo y homogeneizador del legislador estatal, se refiere el Parlamento Vasco al art. 37 de la Ley 9/1987 (Capítulo Tercero), sustancialmente idéntico al art. 3.2 b) de la ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. precepto este último que, sin embargo, no es considerado base del régimen estatutario de los funcionarios público y, en consecuencia. no es aplicable al personal de todas las Administraciones Públicas.

      Por las razones señaladas, entiende el recurrente que la totalidad del Capitulo Tercero de la Ley 9/1987 es contraria a la Constitución, a excepción del art. 130 y de los apartados 1 y 2 del art. 31 por no ser considerados básicos en la Disposición final.

      Se refiere a continuación el Parlamento Vasco a los arts. 41 d); 42.1, 2 y 3 y 43 (Capítulo Quinto), relativos al derecho de reunión, señalando, en primer lugar, que sorprende la calificación de esos preceptos como normación básica cuando de la propia lectura de la norma de remisión efectuada por la L.O.L.S. - Disposición adicional segunda. 2- no se infiere reserva legal alguna en materia relativa al derecho de reunión, pues, como es sabido, tal norma sólo manda al Gobierno remitir a las Corles un proyecto de Ley en el que se regulen los órganos, de representación de los funcionarios de las Administraciones Públicas. Y aunque pudiera argumentarse de contrario que el derecho de reunión es un aspecto conexo a. los órganos de representación, no podría aceptarse que la regulación minuciosa que el texto impugnado lleva a cabo sobre tal derecho deba ser considerada "aspecto esencial de su régimen estatutario". En cualquier caso, la lectura de los, preceptos impugnados pone de manifiesto que la expansión del legislador en esta materia agota la posibilidad de desarrollo legislativo autonómico.

      Concluye este apartado el Parlamento Vasco recordando que el examen de los antecedentes normativos revela que fue una Circular - (la...

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