PLENO. SENTENCIA 182/1997, de 28 de Octubre de 1997. recursos de Inconstitucionalidad 2.548/1992 y 553/1993 (acumulados). promovidos por mas de 50 diputados del Grupo parlamentario popular en relacion, el Primero, contra los Arts. 2 y 6.1 del Real decreto-ley 5/1992, de 21 de Julio, de Medidas presupuestarias urgentes, que modificaron las ...

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viveri Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 2.548/92 y 553/93, promovidos por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por más de 50 Diputados del Grupo Parlamentario Popular, el primero contra los arts. 2 y 6.1 del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, de Medidas Presupuestarias Urgentes, que modificaron las escalas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para 1992 y la prestación por incapacidad laboral transitoria, respectivamente, y el segundo contra el art. 2 de la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, de Medidas Presupuestarias Urgentes, de modificación de las indicadas escalas. Ha comparecido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Presidente don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Abogado, en su calidad de Comisionado por 103 Diputados al Congreso, miembros de su Grupo Popular, y mediante escrito que ha tenido su entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 23 de octubre de 1992, interpuso recurso de inconstitucionalidad, al que ha correspondido el número 2.548/92, contra los arts. 2 y 6.1 del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, de Medidas Presupuestarias Urgentes, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 176, de 23 de julio de 1992, con base en los fundamentos jurídico-materiales siguientes:

      1. Entre las posturas doctrinales extremas, o sea, la de que, de un lado, en el marco de los arts. 31, 86 y 133 C.E. , ninguna razón de urgencia permitiría establecer tributos o ejercer la potestad tributaria mediante el Decreto-ley, y la de que, de otro, sería admisible genéricamente la utilización del Decreto-ley en materia tributaria, pues las limitaciones del art. 86.1 coincidirían con la reserva a la Ley Orgánica del art. 81.1 C.E. , el Tribunal Constitucional ha mantenido que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 C.E. (...) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitu ción (...), ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I, ni dé pie para que por Decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos» (STC 111/1983). Como también ha acogido el Tribunal Constitucional, frente a la doctrina según la cual el Real Decreto-ley no podría crear tributos, pero sí modificarlos en caso de extraordinaria y urgente necesidad, la de que es admisible la utilización del Real Decreto-ley para la regulación de los aspectos tributarios no cubiertos por el principio de reserva de ley (SSTC 6/1983, 41/1983, 51/1983 y 60/1986). Reserva de ley cuyo ámbito hay que entender referido a los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria: la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo. Más en concreto, el Tribunal Constitucional habría entendido (SSTC 179/1985 y 19/1987) que es imposible para los Ayuntamientos regular tipos de gravamen mediante ordenanzas municipales. Por lo que, siendo el tipo de gravamen un elemento esencial del tributo, siempre reservado a la ley, habría que concluir, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que aquél no puede regularse mediante Decreto-ley.

      2. El art. 2 del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, modifica -lo que está vedado a tal instrumento normativolas escalas del IRPF , las cuales contienen los tipos de gravamen del mismo, y son por ello un elemento esencial del tributo, conforme a las SSTC 179/1985 y 19/1987, por lo que dicho art. 2 es inconstitucional.

      3. El art. 2 del Real Decreto-ley 5/1992 es además inconstitucional por contrario al principio de seguridad jurídica -certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y resumen de los demás principios del art. 9.3 C.E. -, pues entra en vigor el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», frustrando la confianza de los ciudadanos en el Estado, por cuanto han efectuado sus cálculos y desarrollado sus actividades económicas fundándose en las tarifas que entraron en vigor el 1 de enero de 1992, conforme a la disposición final segunda, 1, de la Ley 18/1991, de 6 de junio, Ley que había alentado la confianza en la sucesiva reducción de las tarifas anticipando en su disposición adicional octava unas tarifas todavía más reducidas para 1993. Habiendo declarado el Tribunal Constitucional que en algunos casos la retroactividad de las leyes tributarias puede suponer su inconstitucionalidad por quebrantar el principio de seguridad jurídica (STC 126/1987), sin que a ello obste que la obligación tributaria principal del IRPF no nazca hasta el 31 de diciembre de 1992, pues su hecho imponible no es instantáneo, como el del Impuesto sobre el Valor Añadido (en adelante, IVA), sino duradero, y las rentas obtenidas bajo las anteriores escalas van a tributar a los nuevos tipos.

      4. En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha entendido respecto del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad que se trata de una necesidad relativa, en función de los objetivos fijados en cada momento por la política del Gobierno (STC 6/1983, primera de las del caso RUMASA, muy criticada por la doctrina), lo que ha llevado a algún sector de ésta a estimar que ello abre inmensas posibilidades expansivas a los Decretos-leyes, pues justificarían su necesidad situaciones tan genéricas o endémicas como la de la persistencia de una coyuntura económica de crisis industrial (STC 21/1986), o bien el mecanismo más normal en el sistema democrático como es la celebración de elecciones y la alternancia en el poder como consecuencia del surgimiento de una nueva mayoría (STC 60/1986). Pero con fundamento, precisamente, en lo establecido por el propio Tribunal Constitucional, sí se exige al menos, en materia tributaria, cierta congruencia entre la situación que se trata de afrontar y el contenido del Decreto-ley, rechazándose muy especialmente como impropias del mismo aquellas previsiones «que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifiquen de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de extraordinaria y urgente necesidad» (STC 29/1982). Modificación instantánea que no se daría en este caso, puesto que el art. 2 del Decreto-ley no hace sino modificar las tarifas para el ejercicio de 1992 de un impuesto, el IRPF , cuyo devengo no se produce, por lo general, hasta el 31 de diciembre del mismo año, produciéndose su recaudación en junio de 1993. Pudo haberse presentado un Proyecto de Ley, tramitado incluso por el procedimiento legislativo ordinario, o bien haberse incluido la modificación de tarifas en el Proyecto de Ley de Presupuestos, por tratarse de una cuestión con indudable repercusión en los ingresos públicos. Al no haber existido urgencia ni necesidad algunas de la medida, se habría violado de modo flagrante y palmario el art. 86.1 C.E. Y no cabe argumentar que la urgencia del Decreto-ley radicaba en salvar el principio de seguridad jurídica, principio ya quebrantado por la modificación de la tarifa una vez transcurrida más de la mitad del período impositivo, pues en cualquier caso el anuncio de un Proyecto de Ley en el «Boletín Oficial del Estado» no hubiese sido más perjudicial para la seguridad jurídica que la utilización abusiva del Decreto-ley. Sin que, en cuanto al art. 3 del Decreto-ley, se entienda la «extraordinaria y urgente necesidad» para modificar la tabla de retenciones, anteriormente fijada por el art. 46 del Reglamento del IRPF y modificable por el Gobierno mediante Real Decreto.

      5. El art. 6.1 del Real Decreto-ley 5/1992 instaura una modificación del art. 129.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (L.G.S.S. ), aprobado por Decreto 2.065/1974, de 30 de mayo, por la que el subsidio por incapacidad laboral transitoria (ILT) deja de satisfacerse por la Tesorería General de la Seguridad Social para pasar a satisfacerse por el empresario «desde los días cuarto al decimoquinto de baja, ambos inclusive». El problema que se plantea es el de si tal satisfacción pecuniaria tiene naturaleza tributaria, o de prestación patrimonial de carácter público, en cuyo caso incurriría en la misma causa de inconstitucionalidad señalada para el art. 2 del Real Decreto-ley, mientras que no sería aplicable tal argumento si su naturaleza fuese la de seguro. Cuestión sobre la que ya no existe duda doctrinal alguna -se hace referencia a diversas opiniones doctrinales al respecto- que ha sido ya resuelta por el Tribunal Supremo (STS de 27 de marzo de 1991) y sobre la que existe incluso jurisprudencia constitucional (SSTC 103/1983, 65/1987, 127/1987 y 39/1992), en sentido favorable, todo ello, a considerar la obligación de cotizar a la Seguridad Social, atendida su verdadera naturaleza, y a la vista del art. 31 C.E. , como de naturaleza jurídica tributaria. Con la precisión de que, aun no siendo el pago de la ILT una cotización, pues anteriormente era un gasto público y formaba parte de las prestaciones públicas derivadas del sistema de la Seguridad Social, sí es también, a partir del Real Decreto-ley impugnado, un tributo o prestación patrimonial de carácter público que...

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