Sentencia num. 188/1989, de 16 de noviembre, del pleno del tribunal constitucional, en el conflicto positivo de competencia num. 60/1985, contra el Real Decreto 1733/1984, de 1 de agosto, por la que se declara que la titularidad de las competencias para la Gestion y fijación de baremos para calcular las subvenciones y de ejecución de las...
| Marginal | BOE-T-1989-28894 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Francisco Tomás y Valiente Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 60/1985, promovido por la Junta de Galicia, representada por el Letrado don Heriberto García Seijo, contra el Real Decreto 1733/1984, de 1 de agosto, por el que se establecen medidas para el fomento del cultivo del maíz. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer del Tribunal
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Antecedentes
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Con fecha 28 de enero de 1985, el Letrado don Heriberto García Seijo, en nombre del Consejo de la Junta de Galicia, formuló conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 1.733/1984, de 1 de agosto, que establece medidas para el fomento del cultivo del maíz. Tras señalar que se cumplen los requisitos formales -requerimiento previo no aceptado, plazo y postulación- que condicionan la admisión del conflicto de competencia, se fundamenta éste en las siguientes alegaciones:
El art. 30.1.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia (E.A.G.) atribuye a esta Comunidad Autónoma las competencias sobre agricultura y ganadería, si bien «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado» y «en los términos de los arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la Constitución». De ello se deduce que, en materia de agricultura, corresponde al Estado establecer las bases y coordinación de la planificación económica general y a la Comunidad Autónoma de Galicia las facultades legislativas de desarrollo y todas las administrativas o de ejecución. Ahora bien, la función estatal de determinación de las bases de la ordenación general de la economía, que no pueden llegar a tal grado de concreción que deje vacía de contenido la correlativa competencia autonómica, debe ejercerse, una vez aprobada la Constitución, mediante la ley formal, por eso, el Real Decreto objeto del conflicto invade las competencias autonómicas, pues adolece de insuficiencia de rango para definir las bases de la materia de que se trata. Por otra parte, si esta actuación estatal se reconduce a la competencia sobre las bases de la planificación económica, debería haber cumplido las exigencias del art. 131.2 de la Constitución, al que se remite expresamente el art. 30 del E.A.G., es decir, elaborando la planificación mediante ley, de acuerdo con las previsiones suministradas por las Comunidades Autónomas y oyendo al Consejo a que se refiere aquel art. 131.2. Por tanto, el Real Decreto impugnado, que ni siquiera desarrolla una habilitación legal previa, carece de las condiciones legitimadoras para constituir las bases o representar un instrumento planificador o coordinador de la ordenación de la actividad económica general. Por el contrario, establece medidas de fomento del cultivo del maíz, que constituyen precisas y concretas manifestaciones de la potestad de ejecución en materia agraria, subsumibles en la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia (arts. 30 y 37 del E.A.G.). Si bien la ejecución, en cuando fomento, comporta medidas de carácter económico que requieren el establecimiento de mecanismos de cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas para una ordenación racional y solidaria, invocar el instrumento de las ayudas directas en función de consignaciones presupuestarias no es un mecanismo de colaboración, sino de atracción de competencias a favor del poder central; en este supuesto, el Ministerio de Agricultura (art. 1 impugnado), asumiéndolas directamente y por su propia y exclusiva discrecionalidad, bajo el peligro de que pueda convertirse en fuente de arbitrariedades, primando a unas Comunidades sobre otras en la distribución de las ayudas. Por consiguiente, la colaboración exige la determinación previa de los criterios objetivos de tal distribución, en atención a un principio de proporcionalidad, como límite de la potestad discrecional que ahora se irroga el Gobierno. Las dotaciones presupuestarias no pueden erigirse en una habilitación para desnudar de competencias a las Comunidades Autónomas, sino que constituyen el apoyo financiero de éstas en las tareas de ejecución. Por ello, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la subvención no puede erigirse en núcleo que atraiga hacia si toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la misma. En contra de esta tesis no pueden invocarse títulos tan genéricos como el «comercio exterior» o la «incidencia» de las medidas adoptadas en la ordenación general de la economía (arts. 149.1.10 y 13 de la Constitución). Antes bien, se trata de medidas de fomento que han de integrarse en un programa, siendo así que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia de desarrollo y ejecución de «los programas genéricos estimuladores de la ampliación de la actividad productiva» (art. 30.1.7 del E.A.G.). En definitiva, el Real Decreto 1.733/1984 se erige en redefinidor de competencias, al margen de los principios constitucionales y estatutarios, entregando al Ministerio de Agricultura competencias de ejecución pues se dispone que «concederá» las subvenciones en cuestión. Y no puede desvirtuarse la anterior argumentación con referencia a que el art. 5 del citado Real Decreto atribuye la «gestión» a las Comunidades Autónomas, pues su espíritu está desnaturalizado por el art. 1 (concesión), en el art. 2 (beneficiarios y cuantía de las ayudas) y en la Disposición adicional, por cuanto, a tenor de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de junio de 1982 «corresponde a los poderes autonómicos la reglamentación de las subvenciones y, por tanto, sus requisitos o presupuestos». Esto significa no sólo la convocatoria de las mismas y la concesión, sino el total régimen de la gestión. Por lo demás, hay que tener en cuenta que, según acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para la Política Autonómica, de 14 de febrero de 1983, la distribución de las subvenciones no integradas en el coste efectivo, se hará entre las Comunidades Autónomas, respecto de las que hayan de ser gestionadas por éstas, en función de criterios objetivos y oídas las Comunidades Autónomas. Los Presupuestos Generales del Estado para 1984, en la norma 10.ª, fijan los criterios de distribución de las subvenciones. Pero la Ley General de Presupuestos no constituye una habilitación al Gobierno para la exclusiva decisión sobre las subvenciones, porque es ajena al Título VIII de la Constitución y, por su carácter formal y temporal no es apta para delimitar competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por lo que debe rechazarse que las consignaciones presupuestarias sean título de atracción competencial.
En consecuencia, se solicita de este Tribunal que declare la inconstitucionalidad del Real Decreto impugnado, por insuficiencia de rango, y subsidiariamente, de los arts. 1, 2, 4 y 5 y Disposición adicional del mismo, por incurrir en vicios de incompetencia.
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Admitido a trámite el conflicto positivo de competencia se dio traslado al Gobierno que por medio del Abogado del Estado formulo las siguientes alegaciones:
La fundamentación del conflicto se centra esencialmente en dos argumentos: la...
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