Pleno. Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 3628-2016. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad de diversos extremos de los preceptos relativos a los registros electrónicos de apoderamientos, los principios de buena regulación y que identifican los títulos competenciales habilitantes para la aprobación de la ley; inconstitucionalidad de distintos preceptos que regulan la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria; interpretación conforme de la disposición relativa a la adhesión de las administraciones territoriales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2018-8574 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:55
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés DalRé, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3628-2016, interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra los artículos 1.2, 6.4, párrafo segundo, 9.3, 13 a), 44, 53.1 a), párrafo segundo, y 127 a 133, así como las disposiciones adicionales segunda y tercera y disposición final primera , apartados primero y segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 23 de junio de 2016, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas por vulnerar el artículo 68 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) y desbordar las competencias estatales con invasión de las autonómicas relativas a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas catalanas (arts. 150 y 159 EAC).
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Tras una serie de consideraciones generales sobre los orígenes y propósitos de la Ley 39/2015 y el alcance de las competencias estatales en materia de procedimiento administrativo común y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas [cita las SSTC 32/1981, FJ 5; 50/1999, FJ 3; 141/2014, FJ 5 D), y 166/2014, FJ 4 y 5], el recurso de inconstitucionalidad desarrolla impugnaciones relativas a previsiones sobre: el uso de medios electrónicos por parte de la administración y la simplificación administrativa; el procedimiento común para el ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa y los títulos constitucionales que darían soporte competencial a la ley controvertida.
a) En cuanto al uso de medios electrónicos y la simplificación administrativa, la Abogada de la Generalitat de Cataluña recurre los artículos 6.4, párrafo segundo, 9.3, 13 a), 44 y 53.1 a), párrafo segundo, así como disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 39/2015.
(i) El artículo 6 obliga a la administración estatal, autonómica y local a crear un registro electrónico de apoderamientos. Impone la interoperabilidad de aquellos registros y fija el contenido mínimo de los asientos. El recurso nada opone a la previsión de instrumentos electrónicos para permitir que personas físicas o jurídicas actúen en los procedimientos administrativos en representación de los interesados; previsión que sería reconducible a la competencia estatal en materia de «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE). Tampoco discute la extensa y detallada regulación de las clases de apoderamientos, que entiende amparada en la competencia estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE); bases que pueden ser de una mayor intensidad normativa cuando afectan, como es este el caso, a las relaciones de los ciudadanos con la administración.
La impugnación se centra en el párrafo segundo del apartado cuarto, que habilita al Estado para aprobar modelos de poder. La definición de formularios sería una tarea meramente procedimental que, en cuanto tal, ha de corresponder a la administración que gestione el registro en cada caso (se citan la STC 179/2013, FJ 8, y los dictámenes 275/2015 y 23/2015 de los consejos de Estado y de Garantías Estatutarias, respectivamente). Al remitir la aprobación de esos modelos «con carácter básico» al Ministerio de Hacienda y administraciones públicas, el párrafo segundo del artículo 6.4 perseguiría una finalidad que, en realidad, los apartados anteriores ya lograrían por sí: la interoperabilidad, que impone el apartado segundo y facilita el apartado tercero mediante la identificación del contenido mínimo de los asientos registrales. En consecuencia, el Estado habría desbordado el ámbito propio de las bases (art. 149.1.18 CE), invadiendo la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de régimen jurídico y procedimiento administrativos (art. 159 EAC).
(ii) Conforme al artículo 9.3, los sistemas de acreditación de la identidad electrónica aceptados por la administración general del Estado valen también ante las demás administraciones, salvo prueba en contrario. Esta previsión supondría la imposición de los sistemas aceptados por el Estado. La decisión respecto de los sistemas válidos para determinados trámites y procedimientos que adopte la administración de la Generalitat —expresiva de sus criterios técnicos y organizativos propios— quedaría así condicionada por la necesaria admisión de los sistemas aceptados por el Estado. Ello invadiría la competencia de la Generalitat prevista en el artículo 159 EAC. No podría alegarse que la previsión responda a la necesidad de evitar una posible barrera electrónica que dificulte el uso de sistemas de identificación en las relaciones entre los ciudadanos y la administración y les impida autenticarse ante cualquiera de ellas. Si esa fuera la voluntad del legislador básico, el artículo 9.3 habría regulado los medios de identificación electrónica con base en el principio de reconocimiento mutuo, estableciendo las condiciones relativas al reconocimiento de los medios de identificación y al modo en que cada administración pública debe notificar a las demás administraciones los medios que haya admitido. La previsión impugnada se limita a imponer a las administraciones catalanas, sin ningún criterio de reciprocidad, la aceptación, salvo prueba en contrario, del sistema de identificación electrónica adoptado por el Estado. No establece que la administración estatal deba admitir los sistemas adoptados por las demás administraciones. Fijaría una fórmula unidireccional de reconocimiento claramente contraria al principio de eficacia (art. 103 CE). Este sistema no garantizaría que, en los aspectos vinculados al normal funcionamiento de cada administración pública, esta pueda establecer qué medios técnicos considerada más adecuados, siempre que los elegidos presenten las suficientes garantías técnicas y jurídicas. No aseguraría la máxima interacción entre las distintas administraciones con objeto de evitar a los ciudadanos posibles obstáculos en sus relaciones con órganos de las distintas administraciones públicas.
(iii) Los artículos 13 a) y 53.1 a), párrafo segundo, se refieren al denominado punto de acceso general sin especificar en qué consiste. Ante la indefinición normativa, el recurso se refiere a varios antecedentes. De un lado, menciona la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (que preveía un conjunto de instrumentos que cada administración debía desarrollar, limitando su regulación a aspectos comunes tales como la interoperabilidad y los derechos de los ciudadanos) y el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que no impone el punto de acceso general a todas las administraciones públicas; concibe el portal de la administración electrónica como instrumento relativo a los servicios, procedimientos e informaciones únicamente de la administración General del Estado. De otro lado, el recurso se refiere al posterior informe de la Comisión para la reforma de las administraciones públicas, que propuso la constitución de un único punto de acceso para superar el fraccionamiento y la dispersión de la información existente. Se refiere también al portal de la administración electrónica del Gobierno, que ha definido el punto de acceso general como el instrumento electrónico que «facilita la relación con las administraciones públicas al ser la puerta de entrada vía internet a los servicios públicos» (http://administracionelectronica.gob.es/ctt/pag#.V1ls-tKg8oA). Se menciona, en fin, la Orden HAP/1949/2014, que concibe el punto de acceso general como instrumento que reúne información de la actividad y la organización de todas a las administraciones públicas.
A la vista de estos antecedentes, el recurso concluye que, bajo la apariencia del reconocimiento de un derecho a los ciudadanos y a los interesados que se relacionan con la administración, las previsiones impugnadas han incorporado un sistema centralizado de comunicaciones mediante un único punto de acceso electrónico, aplicable a todas las administraciones públicas. Si se tiene en cuenta lo previsto en el artículo 9.3, resulta, además, que el Estado ha impuesto un único sistema de identificación al punto de acceso general mediante Cl@ve, excluyendo con ello el régimen de identificación y firma electrónica establecido por la Orden GRI/233/2015 para la administración catalana. Las previsiones controvertidas, interpretadas en el sentido expuesto, impedirían, en fin, que las Comunidades Autónomas cuenten con puntos de acceso específicos para empresas. El recurso se refiere a la ventanilla única empresarial creada en Cataluña en el marco de la Directiva 2006/123/CE, la Ley 17/2009 y la Ley 9/2014, conforme a la que los prestadores de servicios podrán acceder electrónicamente y a distancia a través de una ventanilla única, tanto a la información sobre los procedimientos necesarios para el acceso a (y ejercicio de) una actividad, como a la realización de los trámites preceptivos para ello (art. 18 CE). Por todo ello, el Estado habría desbordado su competencia para dictar las bases del régimen jurídico de...
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