Pleno. Sentencia 47/2015, de 5 de marzo de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 2856-2011. Interpuesto por la Xunta de Galicia en relación con el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero. Principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad e igualdad; límites a los decretos-leyes: constitucionalidad de los preceptos legales dictados al amparo de las competencias estatales sobre bases de ordenación del crédito, banca y seguros, acreditación de la concurrencia del presupuesto habilitante para la regulación urgente.
| Marginal | BOE-A-2015-3825 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2856-2011 interpuesto por la Xunta de Galicia contra el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 16 de mayo de 2011 el Letrado de la Xunta de Galicia, en la representación que ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero.
Los motivos del recurso son, resumidamente expuestos, los siguientes:
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El escrito de interposición del recurso hace referencia inicialmente al Real Decreto-ley 2/2011 describiendo minuciosamente su contenido y su relación con el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, de reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito (del que la Xunta recurrió sus arts. 6, 7 y 8, en el recurso de inconstitucionalidad tramitado con el núm. 2603-2010) y con el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, por el que se reforma el régimen jurídico de las cajas de ahorros. Examinando ya la cobertura competencial que, conforme a su disposición final cuarta, tendría la norma impugnada, el Letrado de la Xunta niega que estos preceptos puedan encontrar amparo competencial en el art. 149.1.6 CE, relativo a la legislación mercantil, estimando que los únicos títulos estatales de posible invocación serían los derivados del art. 149.1.11 o 13 CE. Con respecto a tales títulos competenciales señala que nos encontraríamos en una materia donde rige el binomio bases estatales-desarrollo y ejecución autonómica, la cual no permitiría la aprobación por el Estado de una regulación agotadora de la materia a normar, pues ello desbordaría las facultades derivadas de la dimensión material de las bases, siendo la asunción de competencias ejecutivas básicas una circunstancia excepcional que solamente puede aparecer cuando sea realmente imprescindible.
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Tras aludir a la legitimación de la que goza la Xunta de Galicia para interponer el presente recurso, el escrito de interposición considera, en primer lugar, que no concurren los supuestos excepcionales que, conforme al art. 86.1 CE, habilitarían para la utilización de la figura del decreto-ley pues no se explicitan las razones de la necesidad de esta regulación y de la inmediatez en su adopción. En tal sentido estima que el contexto de dificultades económicas no puede servir de excusa para la utilización abusiva de la figura que es lo que ocurriría en el presente caso en el que la exposición de motivos de la norma alude, sobre todo, a la solvencia de nuestro sistema financiero y a las medidas ya adoptadas para garantizarla. A su juicio, la razón que se recoge en la norma es de carácter general y abstracto, y no contrastada, por lo que no es de por sí suficiente para justificar la excepcionalidad en la utilización del decreto-ley, que, por lo demás, contiene unas medidas que no son de efecto inmediato y no eran imperiosamente necesarias en la medida en que adelanta la implantación de los estándares internacionales de capital que no eran de aplicación hasta un momento muy posterior. Asimismo destaca que «la regulación aquí recogida no tiene carácter coyuntural, sino con vocación de permanencia, junto a que se toca un aspecto nuclear del sector, la solvencia, lo que reafirma la impropiedad de haber utilizado tal figura normativa». Concluye señalando que en algo menos de dos años se han dictado tres decretos-leyes que contienen reformas de gran calado en el sistema financiero, entendiendo que con las reformas anteriores, en particular la contenida en el Real Decreto-ley 9/2009, ya se podían solventar los hipotéticos problemas a los que se pretende responder ahora.
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Un segundo motivo de inconstitucionalidad vendría determinado por la infracción de los principios constitucionales de seguridad jurídica, confianza legítima y prohibición de retroactividad de las normas no favorables recogidos en el art. 9.3 CE, algo que se reprocha especialmente a las disposiciones transitorias primera y cuarta, en relación a la forma y plazos marcados para el cumplimiento de los requerimientos de capital que se establecen en el propio Real Decreto-ley 2/2011, los cuales suponen introducir exigencias nuevas en el sector financiero, con unos parámetros especialmente elevados en relación a los estándares internacionales de capital derivados de los acuerdos del comité de supervisión bancaria de Basilea, formado por representantes de trece bancos centrales entre los que se encuentra España, y conocidos como Basilea III. Requerimientos de capital que, con apoyo en un informe de la Dirección general de política financiera y tesoro de la propia Xunta de Galicia que se adjunta a la demanda, se estiman de imposible cumplimiento en los plazos fijados por la norma, por cuanto adelantan en mucho los establecidos en el mencionado acuerdo y abocan a las cajas de ahorro a modificar en todo o en parte su naturaleza, afectando especialmente al proceso de fusión de las cajas de ahorro gallegas que se hallaba en curso. Especialmente, a la disposición transitoria primera se le reprocha que vincula la obtención de ayuda del Fondo de reestructuración ordenada bancaria (FROB) a lo que denomina bancarización, esto es, el traspaso de la actividad financiera de la caja a un banco, con la excepción de aquellas entidades de crédito en las que se hubieran iniciado negociaciones para solicitar del FROB el reforzamiento de sus recursos propios, concepto este de inicio de negociaciones que implica una vulneración del principio de seguridad jurídica y del de igualdad, en cuanto que permite un tratamiento diferenciado entre entidades. Igualmente se reputan arbitrarios y contrarios al principio de igualdad del art. 14 CE los requisitos exigidos en el art. 1, para lo que se denomina como reforzamiento de la solvencia de las entidades de crédito, por cuanto los mismos se entienden discriminatorios para las cajas de ahorros que estarían sometidas a un régimen mucho más incisivo que el que se predica para los bancos o cooperativas de crédito al exigírseles una mayor exigencia de lo que la norma denomina capital principal, introduciendo así una división artificial o subjetiva entre entidades de crédito. Por otra parte, se alega que las transformaciones exigidas por la norma para el caso de que una caja de ahorros no cumpla los nuevos requerimientos de capital exigidos por la norma supone la vulneración de los principios constitucionales de igualdad y de intervención de la arbitrariedad, así como el principio de libertad de empresa.
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Finalmente, señala que la entrada de un órgano estatal, el FROB, en los procesos de reestructuración de las cajas de ahorros implica la introducción de numerosos cambios en su organización interna que se realiza, además, de forma cerrada sin intervención alguna del legislador autonómico. Así, si el solicitante de la ayuda es una caja de ahorros la decisión de bancarización pasa de la asamblea general al consejo de administración, estableciéndose parámetros muy concretos sobre la composición y organización de éste último. Por otra parte, el escrito de interposición destaca que la norma incrementa sustancialmente las atribuciones reconocidas a órganos del Estado, tales como el Banco de España y el FROB en las diferentes fases de los procesos de reestructuración recogidos en la norma.
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Mediante providencia de 7 de junio de 2011, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Xunta de Galicia y, en su representación y defensa, por el Letrado de la misma, contra el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
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Por escrito registrado el 17 de junio de 2011, el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno y solicitó una prórroga en el plazo inicialmente concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 21 de junio de 2011.
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Mediante escrito registrado con fecha 22 de junio de 2011, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Congreso de los Diputados por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 24 de junio de 2011.
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Las alegaciones presentadas por el Abogado del Estado fueron registradas en este Tribunal el día 15 de julio de 2011.
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El Abogado del Estado comienza su escrito con una extensa referencia a lo que denomina contexto económico en el que se adopta la norma impugnada, mediante, entre otros, la cita de los informes anuales del Banco de España de los años 2008, 2009 y 2010, a la grave situación de...
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