Pleno. Sentencia 18/2016, de 4 de febrero de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1983-2013. Interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con varios preceptos del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Límites a los decretos-leyes, competencias sobre condiciones básicas de igualdad, ordenación general de la economía, comercio y función pública; autonomía financiera de las Comunidades Autónomas: nulidad de los preceptos legales estatales relativos a los artículos objeto de venta en rebajas, en promoción o en oferta. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2016-2335 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trias, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1983-2013 interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 1, 2, 8, 22, 27, 28, disposiciones adicionales séptima, novena y undécima; disposiciones transitorias primera, octava, novena, décima, undécima, duodécima y decimocuarta y disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 4 de abril de 2013, los Abogados de la Generalitat de Cataluña, en la representación que ostentan, promueven recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, 2, 8, 22, 27, 28; disposiciones adicionales séptima, novena y undécima; disposiciones transitorias primera, octava, novena, décima, undécima, duodécima y decimocuarta y disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad.
Los motivos del recurso son, resumidamente expuestos, los siguientes:
a) El escrito de interposición del recurso hace referencia inicialmente a los tres grandes bloques de cuestiones que se plantean en el recurso. Se dirige, en primer término, contra los artículos 1, 2 y 8, en relación este último con la disposición transitoria primera, en los que se adoptan medidas dirigidas a racionalizar y reducir el gasto público, en el ámbito de los gastos de personal de las Administraciones públicas, e incluyen algunas modificaciones de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (LEEP). La disposición final cuarta del Real Decreto-ley confiere a estos preceptos el carácter de normas básicas e invoca las competencias reservadas al Estado en los arts. 149.1.13 y 149.1.18 CE así como el art. 156 CE. Un segundo bloque de preceptos lo componen el artículo 22 y las disposiciones adicionales séptima y novena, disposiciones transitorias octava, novena, décima, undécima, duodécima y disposición final primera . El art. 22 modifica diversos aspectos de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y el resto de las disposiciones modifican asimismo preceptos de la citada Ley, o desarrollan y complementan aspectos concretos de sus prescripciones y de las prestaciones en ella previstas. Se invoca el art. 149.1.1 CE como habilitación constitucional para la aprobación de estos preceptos. El tercer bloque lo componen los artículos 27 y 28, y las disposiciones adicionales undécima, disposición transitoria decimocuarta y disposiciones finales segunda y tercera. Estos preceptos incluyen diversas modificaciones de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, y de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista. La disposición final cuarta del Real Decreto-ley afirma que los preceptos se dictan al amparo de la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica contemplada en el art. 149.1.13 CE.
La representación procesal de la Generalitat de Cataluña considera que dichos preceptos exceden de los referidos ámbitos competenciales del Estado e incurren en diversos motivos de inconstitucionalidad, por invasión o menoscabo de las competencias que a ésta corresponden en materia de organización de la Administración de la Generalitat (art. 150 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC), de la función pública y el personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas (art. 136 EAC), servicios sociales (art. 166 EAC), comercio (art. 121 EAC), planificación, ordinación y promoción de la actividad económica en Cataluña (art. 152 EAC), y vulneran también la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma y el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, reconocido en el art. 156 CE y el de autonomía de gasto, contemplado en los arts. 201.2 y 202.2 EAC. A lo anterior añade que la norma no cumple los presupuestos habilitantes exigidos para la aprobación del Decreto-ley en el art. 86.1 CE.
b) El escrito de interposición del recurso recuerda la doctrina constitucional en torno al presupuesto habilitante y a los límites constitucionales del decreto-ley, con cita de la STC 39/2013, señalando que, si bien algunas de las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 20/2012 pueden haber sido adecuadas y útiles para cumplir con las finalidades de corregir la coyuntura económica y alcanzar la estabilidad presupuestaria, a su juicio, «se ha aprovechado la oportunidad para introducir en ese paquete de medidas algunas que, como las que son objeto de este recurso, en modo alguno sirven a esas finalidades o que en absoluto requerían de su adopción urgente mediante una norma de carácter extraordinario como es el Real Decreto-ley».
c) En cuanto a los artículos 1, 2, 8 y disposición transitoria primera señala que se integran en una serie de medidas encaminadas a la optimización de recursos, la mejora de la gestión, en la transparencia de la Administración y el incremento de la productividad de los empleados públicos.
Respecto al artículo 1 indica que regula un aspecto del régimen jurídico de los ex altos cargos de las instituciones y las organizaciones públicas, como es el régimen de incompatibilidades de las retribuciones que les corresponde con ocasión de su cese como alto cargo en el sector público. Esta regulación se sitúa en el ámbito material de su potestad de autoorganización sobre las instituciones de autogobierno, que es inherente y consustancial a la autonomía política de la Generalitat y deriva de las determinaciones de los arts. 137, 147.2 y 152.1 CE y los arts. 1, 2 y 3 EAC, en relación con el art. 150 EAC. La demanda considera que el precepto no puede ampararse en el art. 149.1.13 CE, ya que no tiene un impacto significativo en la economía ni en el gasto público. Se trata, en su criterio, de una norma que tiene un efecto ejemplificativo y un impacto en la opinión pública en tiempo de crisis, pero eso no implica que pueda trasladarse al conjunto de administraciones e instituciones del Estado, ignorando el modelo de distribución de competencias y la doctrina constitucional en torno al art. 149.1.13 CE. Se defiende, en consecuencia, que «la potestad de adoptar una medida de estas características para los altos cargos de las instituciones de autogobierno de Catalunya corresponde a la Generalitat y no al legislador estatal, en virtud de su competencia intrínseca de autogobierno y organización de sus instituciones propias».
Sobre el artículo 2 la demanda considera que, si bien resulta constitucionalmente legítimo establecer medidas de reducción de la masa salarial de los empleados públicos, al amparo de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE, «el establecimiento de los mecanismos concretos y el procedimiento para llevar a cabo la reducción de las retribuciones del salario de los empleados públicos, no tiene encaje en los referidos títulos competenciales», dado que su nivel de detalle impide a la Generalitat el ejercicio de sus competencia propias en el ámbito de personal y de su autonomía de gasto, vulnerando así los arts. 202 y 136 EAC. Con cita de la doctrina de la STC 171/1996 indica que «para cumplir el objetivo de reducción del déficit público, tan solo es estrictamente necesario que el Estado imponga la fijación global de la reducción del salario de los empleados del sector público hasta final del año. La minuciosa y completa regulación del Estado en la forma de llevar a cabo la reducción no deja suficiente margen de libertad a la Generalitat de Catalunya para decidir dentro de su propio ámbito de competencias», defendiendo la demanda que «la reducción salarial se debería haber articulado en términos más abiertos que permitieran a la Generalitat de Catalunya un cierto margen de decisión para llevar a cabo sus políticas propias». Sobre el artículo 2.4 que establece la obligación de las Administraciones públicas de realizar aportaciones a planes de pensiones o seguros colectivos con la finalidad de compensar las aludidas restricciones retributivas, en ejercicios futuros, tampoco tiene anclaje en el art. 149.1.13 CE, ya que nada tiene que ver con la reducción del gasto público y crea una obligación de compromiso de gasto que limita la autonomía financiera de la Generalitat de Cataluña.
Por su parte, el artículo 8 invadiría competencias de la Generalitat de Catalunya en materia de función pública y del personal al servicio de la administración catalana del art.136 EAC, en cuanto que enumera y describe de un modo tasado y cerrado la regulación de once permisos de los funcionarios públicos, frente a la normativa anterior en la que la regulación de los permisos era subsidiaria. En la medida en que el artículo 8, que modifica el art. 48 LEEP, no expresa el título competencial en el que se ampara la demanda descarta su encuadramiento en el art. 149.1.13 CE, por carecer de una incidencia económica significativa y por no dejar margen al desarrollo autonómico. Descartado el anterior título competencial, el escrito de recurso examina el art. 149.1.18 CE, pues se trata de derechos individuales de los empleados públicos, señalando que...
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